De bescherming en verbetering van het natuurlijk milieu wordt in deze tijd belangrijk genoeg gevonden om maatregelen vast te stellen die desnoods tegen de wil van de burgers kunnen worden afgedwongen. Onder meer met dat doel zijn vanaf het begin van de jaren zeventig tal van milieuwetten afgekondigd. Deze wetten moeten als grondslag dienen voor het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen. Bij het vaststellen, uitvoeren en handhaven van milieuwetten is een omvangrijke overheidsinspanning nodig. Uit de toename in omvang en complexiteit van de milieuwetgeving is af te leiden dat milieuzorg een overheidszorg is geworden. Toch is de milieuzorg te belangrijk om aan de overheid alleen over te laten. Een goede milieubescherming komt pas van de grond als ze gedragen wordt door de burgers; men moet zich voldoende bewust zijn van de noodzaak tot bescherming en van de eis deze bescherming daadwerkelijk te realiseren en haar daartoe wettelijk vast te leggen.

In dit hoofdstuk, dat een eerste verkenning biedt van het terrein van het milieurecht, zullen we ons in paragraaf 1.2 allereerst afvragen wat het object is van het milieurecht. Meer in het bijzonder: welke waarden dienen in dit rechtsgebied bescherming te vinden en op welke handelingen heeft het milieurecht betrekking? Wat is de positie van de mens in dit verband? Is hij degene die beschermd moet worden of juist degene die moet beschermen?

Nader wordt ingegaan op de kwalificatie van het milieurecht als 'functioneel rechtsgebied'. Daarbij wordt afgeweken van de traditionele indelingen in het recht en wordt in feite vanuit het perspectief van de milieuzorg een dwarsdoorsnede van het recht wordt geboden. Er zal een globale beschrijving en tevens onderscheid worden gemaakt tussen de begrippen milieurecht en milieubeleid. De ontwikkeling van het milieubeleid en van het milieurecht wordt beschreven in termen van cyclische processen. In dit verband wordt gesproken van de 'beleidslevenscyclus' en van 'de reguleringsketen'. Daarbij heeft het eerste begrip betrekking op de ontwikkeling van het beleid van probleemerkenning tot oplossing van het probleem en beheer van de situatie. Het tweede begrip slaat op het cyclische proces van regelgeving, waarbij wetten worden vastgesteld, uitgevoerd en gehandhaafd, vernieuwd en als zodanig uitgevoerd en gehandhaafd enzovoort. Het is duidelijk dat in deze paragraaf sterk de aandacht wordt gevestigd op de rol van de overheid bij de milieubescherming.

In paragraaf 1.3 wordt erop gewezen dat het recht - en dus ook het milieurecht - meer is dan alleen een instrument in handen van de overheid. Er bestaat ook nog zoiets als een boveninstrumenteel aspect bij het recht. In het recht komen bepaalde maatschappelijke opvattingen over geldende vraagstukken tot uitdrukking. In wettelijke regelingen stollen politieke opvattingen en deze opvattingen weerspiegelen in een open democratisch stelsel als het onze, maatschappelijke standpunten en overtuigingen. Aan het door de overheid (wetgever, bestuur en rechter) vastgestelde positieve milieurecht, gaat het in het algemeen rechtsbewustzijn levende bovenpositieve milieurecht vooraf. Aan de stand van de wetgeving - én de uitvoeringspraktijk! - valt het milieubewustzijn van een volk af te meten. We sluiten dit hoofdstuk af met enkele beschouwingen op dit punt.