Het legaliteitsbeginsel in het Nederlandse staatsrecht eist dat burgers bindende maatregelen alleen kunnen worden genomen als daarvoor een wettelijke basis bestaat. 'Wettelijk' betekent in de eerste plaats de wet in formele zin, maar betreft ook lagere wetgeving in de zin van verordeningen van decentrale overheden. Voor bindende maatregelen - men kan erover discussiëren wanneer maatregelen bindend zijn - dient er dus steeds een grondslag te zijn in een wettelijke regeling of een verordening. Dit houdt in dat voor dergelijke maatregelen op lager of uitvoerend niveau een structuur bestaat waarbij verwezen moet kunnen worden naar deze wettelijke grondslag. 'Attributie' betekent het toekennen van de bevoegdheid om een dergelijke grondslag te leggen (bijv. door de Grondwet aan de wetgever, of door de wetgever aan decentrale overheden). Bij 'delegatie' gaat het om het overdragen van geattribueerde of gedelegeerde bevoegdheden. De gedelegeerde bevoegdheidsuitoefening moet dus steeds uiteindelijk kunnen terugvallen op attributie. De wettelijke regeling zal steeds duidelijk moeten maken of gedelegeerde bevoegdheden doorgegeven mogen worden ('doordelegatie'). In het staatsrechtelijke stelsel wordt dat uitgedrukt door de begrippen 'bij' ("amvb wordt bepaald dat... etc.") indien bedoeld is dat bevoegdheden niet verder mogen worden doorgegeven of 'krachtens' ("besluit van de minister van... etc."), dan wel via het gebruik van de term 'regelen' (".... stelt een regeling van", of '...regelt...') als dergelijke bevoegdheden wel mogen worden doorgegeven. Bij mandaat is strikt genomen geen sprake van overdracht van bevoegdheden. Degene die het mandaat uitvoert (de gemandateerde) oefent de bevoegdheid uit in naam en onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan de bevoegdheid was toegekend of overgedragen.

Bij de invoering van de derde tranche van de Awb is titel 10.1 aan die wet toegevoegd waarin een regeling is opgenomen van delegatie en mandaat. Omdat deze rechtsfiguren in het milieurecht veelvuldig worden toegepast en deze toepassing ook geregeld tot problemen aanleiding geeft, gaan we er hierna kort op in. Het onderwerp wordt in dit hoofdstuk behandeld omdat het gebruik van de rechtsfiguren van attributie, delegatie en mandaat de bevoegdheidsstructuur in het milieurecht bepaalt. Daarbij ligt dat gebruik ten grondslag aan de organisatie van het milieubeleid in ons land en vormt daarom het als het ware de 'verbeelding' van het Nederlands milieurecht in de praktijk.

Het betreft hier een bij uitstek staatsrechtelijke problematiek en 'overheidsintern' recht waar overigens het milieurecht toch al bol van staat. Niettemin is een heldere bevoegdheidsstructuur van belang voor een goede werking van dit recht en kan een gebrekkige toepassing leiden tot problemen in de praktijk waarbij de rechter zich genoodzaakt kan achten de vinder op de wonde te leggen. Als dat de vernietiging van besluiten betekent heeft dat belangrijke consequenties voor de toepassing van het recht in de praktijk en kan dat als zodanig ingrijpende gevolgen hebben. Ook om die reden kunnen we aan deze problematiek niet voorbij gaan.