Het Europees milieubeleid is pas in een later stadium van de ontwikkeling van de EU tot wasdom gekomen en was oorspronkelijk een afgeleide van het economisch beleid. Pas vanaf 1987 bij de vaststelling van de Europese Akte zijn in het EEG-Verdrag bepalingen opgenomen die een uitdrukkelijke juridische grondslag beogen te bieden aan het Europees milieubeleid.

Toch heeft er zich voor die tijd - weliswaar op een smalle juridische grondslag - een Europees milieubeleid kunnen ontwikkelen. Daarop gaan we hierna in paragraaf 6.2.2 in. Al in 1972, tijdens de Conferentie van Parijs hebben de staats- en regeringsleiders aandacht geschonken aan de verbetering van de kwaliteit van het leven en aan immateriële waarden als nuancering van het beginsel van economische groei dat in het Europees beleid centraal stond. Ook het Hof van Justitie van de EG droeg zijn steentje bij door milieubescherming als een van de wezenlijke doelstellingen van de EU aan te merken en als beperkingsgrondslag voor het recht tot vrije doorgang te accepteren. Bij de Europese Akte van 1987 zijn de artt. 95 en 174-176 (oud: artt. 100A en 130R tot en met 130T) aan het EEG-Verdrag toegevoegd. De Europese grondslagen van milieubeleid na de Akte komen in paragraaf 6.2.3 aan de orde. Van belang daarbij is dat het milieubeleid nu prominent aan het begin van het verdrag is te vinden: in artikel 2 bij de andere doelstellingen van de Unie, in artikel 3 bij de activiteiten ter realisering van de doelstellingen en wellicht nog het belangrijkste in artikel 6 dat bepaalt dat het milieubeleid moet worden geïntegreerd in de activiteiten als bedoeld in artikel 3. Artikel 95 maakt het mogelijk dat bepaalde lidstaten nationale bepalingen van harmonisatie uitzonderen als dat te maken heeft met onder meer het milieu. De artikelen 174-176 bevatten bepalingen betreffende de doeleinden van de Unie op milieugebied, de afbakening op dit terrein met het nationale milieubeleid en over de besluitvorming in milieuaangelegenheden.

Bij de Verdragen van Maastricht (1992) en vooral dat van Amsterdam (1997) is de juridische grondslag verder versterkt en werd het milieubeleid definitief geïntegreerd in het Gemeenschapsbeleid. In beginsel is voor milieubesluiten geen eenparigheid (unanimiteit) van stemmen meer vereist, zodat één enkel land de besluitvorming - op enkele uitzonderingen na - niet meer kan blokkeren. In plaats daarvan geldt de zogenoemde codecisieprocedure waarbij het Europese parlement medebeslissingsbevoegdheid heeft en dus als medewetgever kan optreden. Voor bepaalde besluiten op milieugebied geldt echter nog het unanimiteitsvereiste (art. 175, tweede lid) al is daarbij bepaald dat met die unanimiteit daarvan kan worden afgeweken waarbij kan worden bepaald, dat sommige besluiten op die uitgezonderde terreinen met gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Deze laatste beide procedures (besluiten met eenparigheid van stemmen en met gekwalificeerde meerderheid) wijken dus af van de codecisieprocedure. Een en ander betekent dat op milieuterrein drie verschillende besluitvormingsprocedures gelden. In subparagraaf 6.2.4 staan wij kort bij deze procedures stil.

Het oorspronkelijk ontbreken van een expliciete wettelijke grondslag heeft er zoals gezegd niet aan in de weg gestaan dat zich gaandeweg een Europees milieubeleid heeft ontwikkeld. De eerste aanzet daartoe werd gegeven door de in juni 1972 door de VN te Stockholm gehouden milieuconferentie. Aan die conferentie namen niet alleen de afzonderlijke lidstaten van (onder meer) de EU deel maar ook de Europese Commissie en de Raad. Er werd nog niet als een geheel opgetreden; bij veel resoluties stemden de lidstaten verschillend en ook in afwijking van de Europese organen. Niettemin, of juist daardoor, groeide het besef dat het nodig was op Europees niveau te komen tot een samenhangend milieubeleid of op zijn minst tot geharmoniseerde milieuvoorschriften. Op de Europese Top te Parijs in oktober 1972 nodigden de staatshoofden en regeringsleiders van de toen nog negen lidstaten de instellingen van de Unie uit om voor 31 juli 1973 te komen met een actieprogramma voor het milieu. Het programma werd op 19 juli 1973 tijdens de eerste milieuraad aangenomen. Op aandringen van Frankrijk, dat wees op de gebrekkige juridische grondslag en de beperkte bevoegdheden van de Europese instellingen op dit terrein, werd dit actieprogramma niet in de vorm van een Raadsbesluit (resolutie) aangenomen, maar in de minder bindende gedaante van een 'Verklaring van de Raad en de vertegenwoordigers der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen'. Ook werd gesproken van een milieubeleid in de Unie en niet van de Unie.

Inmiddels zijn er vijf actieprogramma's voor het milieu door de EU vastgesteld. Doordat bij het Verdrag van Maastricht in art. 175, derde lid een duidelijke rechtsgrondslag is gegeven aan deze actieprogramma's en tevens is aangeven volgens welke procedure zij moeten worden vastgesteld (de codecisieprocedure), zijn zij nadrukkelijk gaan behoren tot het 'secundaire recht' (uitvoering van Verdragsbepalingen is het primaire recht) van de Unie. In paragraaf 6.2.5 gaan we kort in op de inhoud van de vijf actieprogramma's.