Historie en toekomst wettelijke regeling

Hierna zal eerst een korte historische schets worden gegeven van de invoering van m.e.r. in de Nederlandse wetgeving (subpar. 9.2.2, onder A). Het blijkt dat deze wetgeving in ons land is ingevoerd vanuit de VS waar men dit instrument vanaf 1970 gebruikt. Toch heeft het nog tot eind jaren tachtig geduurd vooraleer het in ons land - en in de ons omringende landen - tot een regeling kwam. Belangrijk voor de invoering van m.e.r. is de invloed die is uitgegaan van internationale regelingen en in het bijzonder van de Europese m.e.r.-richtlijn. Deze invloed manifesteerde zich trouwens ook na de invoering: ze vormde de aanleiding tot aanpassing van onze wetgeving over m.e.r. in 1994 en ook de wijziging in 1999 zal voor een deel tot doel hebben de Europese richtlijn (beter) te implementeren. Ook het Verdrag van Espoo over milieu-effecten in grensoverschrijdend verband heeft geleid tot aanpassing van hoofdstuk 7 van de Wm. Inmiddels is de regeling van de milieu-effectrapportage tweemaal geëvalueerd.

In onderdeel B van deze subparagraaf wordt op de aanbevelingen ingegaan waarbij kort wordt aangegeven tot welke resultaten dit leidde of zal leiden. In onderdeel C wordt vanuit dit perspectief stilgestaan bij de toekomst van de regeling waaruit duidelijk wordt dat ingrijpende aanpassingen te verwachten zijn.

Het milieu-effectrapport als document

Na de paragraaf over verleden en toekomst komt de vraag aan de orde wat een milieu-effectrapport (MER) is en wat in zo'n rapport moet staan (subpar. 9.2.3). We maken daarbij onder A onderscheid tussen het milieu-effectrapport als document en de milieu-effectrapportage als proces. Van belang is ook het verschil (onder B) tussen een (planmatig) beleids-MER en een (uitvoeringsgericht) inrichtings-MER. De Wm bevat de minimum-eisen waaraan de inhoud van een MER moet voldoen, die we onder C behandelen. Onder D blijkt dat de rechter zich formeel opstelt bij de beantwoording van de vraag of een MER aan de wettelijke eisen voldoet. Wel kijkt hij scherp of aan de minimum-eisen is voldaan, maar toetst hij marginaal de afwegingen die het bestuur in dat verband heeft gemaakt.

M.e.r.-plicht

Het antwoord op de centrale vraag voor welke activiteiten een MER moet worden opgesteld vinden we in het Besluit milieu-effectrapportage (Besluit m.e.r.) en in de provinciale milieuverordeningen.

Subparagraaf 9.2.4 handelt over de vraag wanneer de m.e.r.-plicht geldt. Het Besluit m.e.r. wijst activiteiten en besluiten aan die altijd m.e.r.plichtig zijn en activiteiten en besluiten waarvoor alleen in bijzondere gevallen de m.e.r.plicht geldt. In de provinciale milieuverordening kunnen PS in aanvulling op het Besluit m.e.r. activiteiten en besluiten aanwijzen die in de provincie m.e.r.plichtig zijn. Daarbij gaat het om de bescherming van bepaalde gebieden. Aan de hand van deze indeling worden de verschillende mogelijkheden besproken. Eerst komt (onder A) de aanwijzing aan bod waarbij steeds een m.e.r.-plicht geldt. De lijst van activiteiten is opgenomen in onderdeel C van de Bijlage bij het Besluit me.r. Er wordt tamelijk uitvoerig stilgestaan bij de vraag voor welke activiteiten een MER moet worden gemaakt en welke besluiten m.e.r.-plichtig zijn. De activiteiten en besluiten waarbij voor elk geval afzonderlijk moet worden bepaald of een m.e.r.-plicht geldt worden in onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. beschreven. We spreken dan van beoordelingsplichtige activiteiten. Zij worden onder B behandeld. Daar blijkt dat vooral de Europese m.e.r.-richtlijn van invloed was op de totstandkoming van die lijst en ook grote invloed heeft op de manier waarop die gehanteerd wordt. Na te zijn ingegaan op de beoordelingsprocedure wordt dan ook afzonderlijk onder C ingegaan op de doorwerking van de Europese m.e.r.-richtlijn ten aanzien van zowel de activiteiten van onderdeel C (in bijlage I bij de Europese richtlijn genoemd) als die van onderdeel D (bijlage II van de richtlijn). Het blijkt dat er nog steeds een spanning aanwezig is tussen de Nederlandse regeling en de bedoeling van de Europese regelgever en de interpretatie daarvoor door het Hof van Justitie van de EG. Provinciale staten kunnen in de provinciale milieuverordening een m.e.r.-plicht vestigen voor bepaalde activiteiten die belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben in bepaalde gebieden van de provincie. Het kan gaan om gebieden die van bijzondere betekenis zijn of juist ernstig zijn verontreinigd of aangetast (subpar. 9.2.4 onder D). Uit de eerste jurisprudentie blijkt dat het niet de bedoeling is dat de gehele provincie als zodanig wordt aangewezen.

Ontheffing en vrijstelling van de m.e.r.-plicht

In een afzonderlijke subparagraaf (9.2.5) komt de mogelijkheid van het verlenen van ontheffing en van vrijstelling van de m.e.r.plicht aan de orde. Na een algemene oriëntatie (onder A) wordt eerst de ontheffingsmogelijkheid behandeld. Ingegaan wordt (onder B) op de gevallen waarin ontheffing kan worden verleend. Het betreft kort gezegd specifieke, in de wet omschreven gevallen waarin al eerder een MER was opgesteld, wanneer het algemeen een snelle verwezenlijking van de activiteit nodig maakt of bij de inwerkingtreding van de m.e.r.-plicht de besluitvorming al is gevorderd. Hier wordt ook aandacht besteed aan de onmogelijkheid van een voorwaardelijke ontheffing en aan de ontheffingsprocedure. Onder C behandelen we de vrijstelling van de ontheffingsplicht die in algemene zin is geregeld in het Besluit m.e.r. (artt. 10-12). Ook hier betreft het vooral overgangssituaties waarin later de m.e.r.-plicht voor eenzelfde activiteit of besluit is gaan gelden.

Commissie voor de milieu-effectrapportage

Bij de opstelling en beoordeling van het rapport speelt de onafhankelijke Commissie-m.e.r. een belangrijke rol. Op die rol en de betekenis van de Commissiem.e.r. alsmede haar samenstelling en werkwijze wordt in subparagraaf 9.2.6 worden ingegaan.

Procedure milieu-effectrapportage

Bij de procedure voor de opstelling en het gebruik van het MER (die in subpar. 9.2.7 wordt beschreven) is er van uitgegaan dat die zo goed mogelijk moet aansluiten bij de procedures voor bijvoorbeeld de vergunningverlening. Na een algemene oriëntatie op de uitgangspunten van de procedure (onder A) wordt de procedure in zeven stappen beschreven aan de hand van de twee hoofdfasen: de voorbereiding van het MER (onder B beschreven) en de beoordeling en vervolgens behandeling van het MER (C). Onder D staan we kort stil bij de voorstellen van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer op het punt van de inbedding van de m.e.r.-procedure in de vergunningsprocedure. Het blijkt dat een en ander op tal van punten kan worden verbeterd, maar dat dit eerst goed dient te worden doordacht.

Coördinatie

De wet biedt de mogelijkheid om in plaats van verschillende MER's bij eenzelfde of bij samenhangende besluiten één MER op te stellen. Daarnaast bestaat er een coördinatieregeling ingeval voor dergelijke activiteiten verschillende procedures moeten worden doorlopen. Deze coördinatieregeling die in subparagraaf 9.2.8 aan de orde is, is niet opgenomen in het hoofdstuk over milieu-effectrapportage (hoofdstuk 7 Wm) maar in het hoofdstuk over diverse vormen van coördinatie (hoofdstuk 14 Wm, zie onder A). In aparte onderdelen van deze subparagraaf gaan we in op de algemene uitgangspunten van deze regeling (onder B) en vervolgens op de specifieke - tamelijk ingewikkelde - regeling van de afstemming van procedures (onder C).

Grensoverschrijdende milieugevolgen

Bij de ondertekening van het Verdrag van Espoo (Finland) hebben de betrokken partijen waaronder de Nederlandse Staat zich verplicht tot informatie en consultatie van buurstaten als sprake is van activiteiten waarbij zich aan de andere zijde van de grens belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen manifesteren. Alhoewel dit in Nederland in de praktijk reeds gebruikelijk was, is daarover in 1993 een aparte regeling in de Wm opgenomen. Daarbij werd tevens invulling gegeven aan voorschriften uit de Europese m.e.r.-richtlijn. In subparagraaf 9.2.9 wordt deze informatie- en consultatieregeling besproken waarbij eerst op het Verdrag wordt ingegaan (onder A) en daarna de bevoegdheden van de minister van VROM tot coördinatie en consultatie worden besproken (onder B). Om zijn taak behoorlijk te kunnen vervullen is de mogelijkheid voor de minister in de wet opgenomen om de termijn voor het nemen van het m.e.r.-plichtige besluit te verlengen. Hij kan die termijn verlengen tot dertien weken na de termijn die de Commissie-m.e.r. heeft voor het uitbrengen van haar advies (zie onder C).

Rechtsbescherming

Natuurlijk is het van belang te weten wat de rechtsbeschermingsmogelijkheden zijn in de m.e.r.-procedure. Aan het einde van deze paragraaf over m.e.r. gaan we in op het aspect van de rechtsbescherming (subpar. 9.2.10). De regeling hangt samen met de integratie van de m.e.r.-procedure in de normale vergunnings- en andere procedures (bijv. vaststelling bestemmingsplan) en komt er in grote lijnen op neer dat tegen besluiten die te maken hebben met de vaststelling van het MER geen directe rechtsbeschermingsmogelijkheden bestaan. Er kan slechts indirect worden geageerd, namelijk via beroep tegen het besluit waarvoor het MER geldt. We zullen zien dat hier enkele uitzonderingen gelden zoals het besluit op het verzoek tot ontheffing van de m.e.r.-plicht en tot vaststelling van de m.e.r.-plicht in bijzondere gevallen. Niet altijd is overigens duidelijk of sprake is van een beroepsmogelijkheid.