In dit hoofdstuk behandelen we de milieuregelingen naar drie categorieën: de secundaire milieunormen, de primaire milieunormen die uitsluitend tot inrichtingen zijn gericht en de primaire milieunormen die een meer algemene werking hebben.

De hierna te behandelen secundaire milieunormen zijn de milieukwaliteitseisen en de instructieregels. Het betreft hier voorschriften die gelden voor bestuursorganen; zij geven aan hoe die bestuursorganen met hun milieubevoegdheden dienen om te gaan. Milieukwaliteitseisen zijn effectgerichte secundaire milieunormen aangezien zij eisen bevatten ten aanzien van de kwaliteit van (onderdelen van) het milieu die op een bepaald moment bereikt dient te zijn. Instructieregels zijn brongerichte secundaire milieunormen. Zij houden voorschriften in die het vergunningsbevoegd gezag aan de vergunning, als instrument van het brongerichte beleid, dient te verbinden. Deze beide soorten secundaire milieunormen komen in paragraaf 10.2 aan de orde: in subparagraaf 10.2.2 de milieukwaliteitseisen en in subparagraaf 10.2.3 de instructieregels. We doen dat bij de beide soorten aan de hand van eenzelfde stramien waarbij na een algemene oriëntatie het bevoegde gezag, de vaststellingsprocedure, het normatieve karakter en de toepassing aan de orde is. Ook de herzieningsprocedure (aanscherping) bij milieukwaliteitseisen komt aan de orde en voor de instructieregels de bijzondere regels die gelden voor het afvalstoffenbeleid.

In paragraaf 10.3 wordt ook ingegaan op een andere soort normen die we in het milieurecht veelvuldig aantreffen: de voorschriften die te vinden zijn in de grote hoeveelheid circulaires. Het betreft hier rondzendbrieven met algemene uitspraken van bestuursorganen waarbij wordt aangegeven hoe van bepaalde min of meer vrije bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt. Al richten zij zich niet steeds tot overheidsorganen, toch rekenen we ze hier tot de secundaire milieunormen aangezien het gaat om een zekere zelfbinding door bestuursorganen. Na een algemene verkenning van dit juridisch nog tamelijk vage fenomeen (subparagraaf 10.3.2) behandelen we een specifieke vorm ervan: de beleidsregels (subpar. 10.3.3). Vanaf 1 januari 1998 is een regeling omtrent beleidsregels opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waardoor voor beleidsregels enigszins duidelijk is wat hun juridische status en reikwijdte is. In subparagraaf 10.3.4 zetten we den belangrijkste circulaires inclusief beleidsregels als de Schadevergoedingscirculaire in het milieurecht op een rij en gaan we in op hun functie als toetsingskader zowel op milieugebied bij de vergunningverlening en de handhaving als in de ruimtelijke ordening bij de vaststelling, herziening en verlening van vrijstelling van bestemmingsplannen. Subparagraaf 10.3.5 gaat in op de vraag of er nog een toekomst is voor dergelijke onduidelijke juridische instrumenten bij de verdere ontwikkeling van het instrumentarium van onder meer de Wet milieubeheer.

Op de 'echte regels' in de vorm van algemeen verbindende voorschriften gaan we in paragraaf 10.4 in. Het betreft hier in de eerste plaats een bepaalde soort primaire algemene normen, namelijk normen die gericht zijn tot de houders van inrichtingen in de zin van de Wm. De Wm spreekt (in titel 8.2) van 'algemene regels' en maakt daarbij onderscheid tussen regels die in de plaats treden van vergunningsvoorschriften en die dus de vergunningsplicht opheffen en regels die gelden naast de vergunningsplicht. In dit laatste geval vullen de vergunningsvoorschriften de algemene regels aan. We zullen hier bij de behandeling van deze algemene regels in subparagraaf 10.4.2 dat onderscheid volgen. Daarbij wordt afzonderlijk stilgestaan bij regels voor gesloten stortplaatsen. Ook wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling in de richting van bundeling en concentratie van de grote hoeveelheid reeds verschenen algemene regels en aan de jurisprudentie omtrent de toepassing van dit instrument. Behalve op deze algemene regels wordt ook ingegaan op andere rijksmilieuregels die doorgaans niet op inrichtingen betrekking hebben en die kwantitatief van groter belang zijn dan de algemene regels. Het betreft emissie-eisen voor zowel stationaire bronnen als toestellen en installaties als voor mobiele bronnen als voertuigen en handelingen buiten inrichtingsverband (subpar. 10.4.3). Afzonderlijk wordt (in subpar. 10.4.4) ingegaan op de bijzondere procedure die geldt voor de vaststelling van bepaalde milieu-amvb's en ministeriële milieuregelingen, dus amvb's en ministeriële regelingen die op grond van de Wm vastgesteld worden. Bijzonder is voor die eerste (milieu-amvb's) dat het parlement kan eisen dat het onderwerp alsnog bij formele wet wordt geregeld (de zogenoemde 'voorhang-procedure') en voor de tweede (ministeriële milieuregelingen) dat ze aan het parlement moeten worden medegedeeld en dat bij regels ter uitvoering van internationale regelingen een eenvoudiger vaststellingsprocedure geldt.

In subparagraaf 10.4.5 gaan we in op wat we noemen 'particuliere milieuregels' waarmee gedoeld wordt op door particuliere instanties opgestelde normen (zoals NEN-normen) waarnaar in vergunningen of regelingen wordt verwezen en die aldus een publiekrechtelijk karakter krijgen.

In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk (par. 10.5) wordt aandacht geschonken aan de mogelijkheden voor decentrale overheden om milieuregelingen vast te stellen: de milieuverordeningen. Het meest prominent is hier de provinciale milieuverordening waarvoor de Wm een regeling kent en die in de plaats is gekomen van tal van voordien bestaande provinciale verordeningsbevoegdheden op milieugebied. Op de wettelijke bepalingen ten aanzien van de provinciale bevoegdheden gaan we in alsook op de vaststellingsprocedure en op de vraag of en in hoeverre de provinciebesturen naast de verordening op basis van de Wm nog andere verordeningen op het terrein van de natuur- en milieubescherming mogen vaststellen (subpar. 10.5.2). Ook is het de vraag welke ruimte er nog is voor andere decentrale besturen zoals de gemeenten en waterschappen om op milieugebied verordenend op te treden. Deze vragen komen in subparagraaf 10.5.3 aan de orde.