We starten deze paragraaf met een algemene schets van de plaats van de milieukwaliteitseisen in het milieubeleid en de betekenis van die eisen voor het beleid (subpar. 10.2.2). Daarbij wordt onder A eerst ingegaan op het karakter van het instrument dat zowel een beleidsmatige als normatieve component heeft, worden de achtergronden en hoofdlijnen van de wettelijke regeling geschetst en wordt uitgelegd wat milieukwaliteitseisen zijn waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende soorten milieukwaliteitseisen (grens-, richt- en streefwaarden). Het in 1998 ter uitvoering van het Europese recht met betrekking tot de bescherming van de luchtkwaliteit ingevoerde begrip 'alarmdrempel' wordt uitgelegd. Onder B wordt nagegaan welk bestuursorgaan wanneer kan overgaan tot het vaststellen van milieukwaliteitseisen. Vervolgens wordt (onder C) kort ingegaan op de procedurele eisen die aan de totstandkoming van de besluiten zijn gesteld. In inspraak voor de burgers bij de vaststelling van milieukwaliteitseisen is niet voorzien. Dit hangt samen met het feit dat deze normen geen rechtstreekse rechtsgevolgen voor burgers hebben. Een belangrijk punt van dergelijke normen is wel hun verbindende kracht voor overheidsorganen.

Het stelsel is zodanig opgezet dat er een nuancering in de bindende werking mogelijk is en dus in de beperking van de beleidsvrijheid van het overheidsorgaan dat met de eisen wordt geconfronteerd (zie onder D). Onder het kopje 'toepassing' (E) blijkt dat de wettelijke regeling mogelijkheden biedt tot gebiedsgewijze differentiatie en dat steeds moet worden aangegeven ten aanzien van welke bevoegdheden de milieukwaliteitseisen gelden. Alhoewel het bereik zeer ruim is, zijn er op dit punt beperkingen gesteld die voortvloeien uit de aard van de bevoegdheden (beleidsvrijheid) en de wettelijke regelingen. Het blijkt dat in de jurisprudentie wordt geaccepteerd dat deze voorschriften ook worden toegepast ten aanzien van bevoegdheden op het terrein van de ruimtelijke ordening.

Onder F wordt kort stilgestaan bij de mogelijkheid tot latere bijstelling van de milieukwaliteitseisen. De wet verplicht het gezag dat de milieukwaliteitseisen vaststelt tot evaluatie. Daarbij moet worden nagegaan in hoeverre de milieukwaliteitseis herziening behoeft. Vooral in deze laatstgenoemde verplichting komt het karakter van dit instrument als brug tussen beleidsdoelstellingen en de uitwerking daarvan in normen goed tot uitdrukking.

In paragraaf 10.2.3 behandelen we de 'instructieregels' van de Wm: voorschriften die de vergunningverlener in de milieuvergunning moet verwerken. Evenals milieukwaliteitseisen richten instructieregels zich tot bestuursorganen en zijn zij dus als secundaire normen te beschouwen. Anders echter dan de (effectgerichte) milieukwaliteitseisen zijn instructienormen brongerichte instrumenten waar ze betrekking hebben op de inrichting ingevolge de Wm als (potentiële) bron van milieuoverlast (zie onder A).

De regeling van de instructieregels is opgenomen in paragraaf 8.2.2 Wm (art. 8.45 en 8.46) handelend over regels voor vergunningsplichtige inrichtingen. Alhoewel dergelijke voorschriften inderdaad betrekking hebben op de vergunningsplicht voor inrichtingen, gaat het, zoals gezegd, anders dan bij de overige 'algemene regels' als bedoeld in titel 8.2 niet om primaire normen, maar om voorschriften die zich tot bestuursorganen richten. Om die reden behandelen we deze instructieregels niet in paragraaf 10.3 van dit hoofdstuk, maar in paragraaf 10.2 over secundaire milieunormen. Daarbij komen dezelfde aspecten aan de orde als bij de behandeling van de milieukwaliteitseisen: het bevoegd gezag (B), de vaststellingsprocedure (C), de normatieve kracht (D) en de toepassing (E). We zullen dan ook zien dat deze regeling in hoge mate overeenkomt met die van de milieukwaliteitseisen. Onder F behandelen we in deze subparagraaf nog enkele bijzondere instructieregels die betrekking hebben op de problematiek van de afvalverwijdering.