De publiekrechtelijke instrumenten van het milieubeleid hebben we in het vorige hoofdstuk in twee hoofdgroepen verdeeld: algemene en bijzondere normen. In dat hoofdstuk kwamen de algemene normen (regels en verordeningen) aan de orde, in dit hoofdstuk behandelen we de bijzondere normen. Deze bijzondere normen worden vastgesteld bij een beschikking. Ze onderscheiden zich van de algemene doordat ze niet een onbepaald maar een bepaald aantal personen of situaties op het oog hebben (meestal één persoon of situatie). In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt de beschikking dan ook omschreven als een besluit dat niet van algemene strekking is (art. 1:3, tweede lid). Een duidelijk bepaalde situatie die in het milieurecht van groot belang is, is die van de (potentieel milieu-overlast veroorzakende) inrichting. De normstelling die we in dit hoofdstuk wat de inrichting betreft behandelen, onderscheidt zich van die uit het vorige hoofdstuk doordat ze slechts op één bepaalde inrichting betrekking heeft. De eenzijdige vaststelling door de overheid van beschikkingen, maakt het mogelijk maatwerk te verrichten. Er kan worden voorzien in een op de concrete situatie afgestemd normenpakket. Vandaar dat onze oosterburen spreken van Gesetzgebung für den Einzelfall. Bij vergunningen spreken we dan ook van maatwerk, terwijl algemene regels als confectiewerk zijn te kwalificeren.

De beschikking behoort evenals de in het vorige hoofdstuk behandelde regelingen tot de publiekrechtelijke rechtshandelingen. Dat wil zeggen dat ze een publiekrechtelijk karakter hebben en gericht zijn op rechtsgevolgen. Met de term 'beschikkingen' doelen we evenals met 'regelingen' op het besluit waarbij een samenstel van bepalingen wordt vastgesteld (of gewijzigd) waarvan de kern gevormd wordt door voorschriften voor een bepaald, respectievelijk onbepaald aantal personen of situaties. De beschikking valt dus vrijwel nooit samen met 'het voorschrift voor het bijzondere geval' evenmin als 'regeling' samenvalt met 'regel'.

We zullen in dit hoofdstuk eerst in paragraaf 11.2 de verschillende soorten beschikkingen, toegespitst op het milieurecht, op een rij zetten uitgaande van het verschil tussen de benoemde (subpar. 11.2.2) en de onbenoemde beschikkingen (subpar. 11.2.3). We zien daarbij dat deze verschillen van betekenis zijn voor het doel dat met de regulering wordt beoogd. Zo is de ontheffing bedoeld voor echte uitzonderingssituaties, terwijl de vergunning 'als regel' verleend wordt. Vrijstellingen zijn ontheffingen met een algemeen karakter terwijl de verklaring van geen bedenkingen groen licht betekent van het ene bestuursorgaan aan het andere voor het nemen van een beschikking. Toelatingen, zoals op basis van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (Bmw), verlenen een status aan een bepaald product. In dit hoofdstuk zullen we vooral ingaan op een beschikking die, alhoewel in betekenis afnemend, nog steeds een centraal instrument is van het milieubeleid: de vergunning. Vergunningen vormen instrumenten om heel specifiek de bronnen van milieubelasting in concrete gevallen aan te pakken. Het betreft in de Wet milieubeheer (Wm) een instrument dat vooral gericht is op wat we in het vorige hoofdstuk (zie par. 10.4.3, onder A) stationaire bronnen van milieubelasting hebben genoemd: de inrichtingen.

In paragraaf 11.3 wordt dan ook eerst het begrip 'inrichting' aan de orde gesteld en wordt in het bijzonder de inrichting in de zin van de Wm onder de loep genomen. De inrichting is in de Wm gedefinieerd en wordt in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) Wm uitgewerkt. We zullen ingaan op de vraag wanneer sprake is van een inrichting (subpar. 11.3.2) in de zin van de wet en wanneer het om meer dan één inrichting gaat (subpar. 11.3.3). Ook wordt ingegaan op het verschil in categorieën inrichtingen die op basis van de wetgeving worden onderscheiden waarbij diverse problemen bij de toepassing in de praktijk aan de orde komen (subpar. 11.3.4). Één daarvan betreft de relatie tussen de verschillende soorten inrichtingen en het gezag dat bevoegd is daarvoor te beslissen op het vergunningsverzoek.

In paragraaf 11.4 wordt aan de ene kant de overheidskant belicht waar het gaat om de vraag welk orgaan de bevoegdheid heeft om te beslissen op het vergunningsverzoek en welke bestuursorganen daarbij betrokken zijn als adviseurs of anderszins, terwijl anderzijds het perspectief wordt geschetst van de burger (meestal: het bedrijf) die (dat) te maken heeft met de plicht om een vergunning te hebben en de voorschriften na te leven. In subparagraaf 11.4.2 behandelen we de integratie van de verschillende voorheen sectorale vergunningen in de Wm. We zien daar dat die integratie (nog) niet volledig is: naast de milieuvergunning is de Wvo-vergunning afzonderlijk blijven bestaan. Na op deze beide soorten vergunningen te zijn ingegaan behandelen we enkele trends die zich in het vergunningenbeleid voordoen waarbij vooral de mogelijkheid om de toegenomen aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor het milieu te reguleren aandacht verdient. Meer juridisch getint zijn de vragen rond het oprichten en in werking hebben van de inrichting en de verschillen tussen oprichten en bouwen alsook tussen een revisievergunning en een uitbreidingsvergunning, zaken die in subparagraaf 11.4.3 worden behandeld.

Vervolgens wordt (in subpar. 11.4.4) aandacht besteed aan de vraag wanneer met een melding in plaats van een vergunningaanvraag kan worden volstaan en op meer specifieke vragen in dat verband zoals waar de melding dient te worden gedaan, wie dient te melden en wat het rechtskarakter van de melding is. De vraag naar het rechtskarakter van de vergunning (subpar. 11.4.5) houdt onder meer in of een vergunning persoonsgebonden of zaaksgebonden is. We zullen daarbij zien dat ook een combinatie daarvan mogelijk is. In het laatste onderdeel van deze paragraaf (subpar. 11.4.6) wordt de vraag behandeld welk bestuursorgaan in welke gevallen bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een milieuvergunning. Dat kunnen in de praktijk, afhankelijk van het soort inrichtingen bestuursorganen van het Rijk, de provincies of gemeenten zijn. Ook zijn er vergunningsbevoegdheden op regionaal niveau. Hier wordt ook nog kort stilgestaan bij de adviseurs en andere bij de vergunningverlening betrokken bestuursorganen.

In paragraaf 11.5 gaan we in op aspecten die te maken hebben met de indiening van de aanvraag en het beslissen op die aanvraag: de verlening (of weigering) van de vergunning. De procedure blijft daar buiten beschouwing. Eerst behandelen we diverse vragen rond de vergunningaanvraag (subpar. 11.5.2). Vragen die daarbij spelen zijn: hoe moet de vergunningaanvraag worden ingericht, kan ze nog tijdens de procedure worden aangepast en gelden er eisen ten aanzien van de persoon van de aanvrager? Subparagraaf 11.5.3 handelt onder meer over de relatie tussen de aanvraag en de vergunning, het verschil tussen voorschriften en beperkingen aan de vergunning en de vraag wat de mogelijke inhoud kan zijn van de vergunningsvoorschriften. In de subparagrafen 11.5.4 en volgende gaan we in op de levensweg van de vergunning nadat deze is verleend. Wanneer vervalt een vergunning ( 11.5.4) en onder welke omstandigheden kan ze worden gewijzigd of ingetrokken en wie kan daarom vragen (11.5.5)? Daarbij besteden we aandacht aan de mogelijkheid van de minister van VROM om in te grijpen bij de vergunningverlening. Deze kan verzoeken de vergunning te wijzigen en aan dergelijke verzoeken moet door het bevoegd gezag gevolg worden gegeven. In bepaalde omstandigheden (ongevallen en gevaarlijke afvalstoffen) kan de minister zelf in plaats van het bevoegd gezag de vergunning wijzigen. In subparagraaf (11.5.6) gaan we in op de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid. Wat houdt deze bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen aan het bevoegd gezag ten aanzien van de inhoud van een vergunning in en in welke gevallen kan dat instrument worden toegepast? Welke waarborgen bestaan tegen een al te lichtvaardige uitoefening?

Van zeer groot belang is voor alle partijen te weten wat de toetsingscriteria bij de vergunningverlening zijn. Het zwaartepunt ligt in dit hoofdstuk dan ook bij de vraag welke toetsingscriteria voor het bevoegde gezag gelden. De nieuwe regeling bevat een combinatie van verschillende criteria die we voorheen in verschillende sectorale milieuwetten aantroffen. Dit leidt tot een tamelijk complex geheel van criteria met het belang van de bescherming van het milieu als centrale toetsingsmaatstaf. We gaan in paragraaf 11.6 onder meer in op de verschillende elementen die bepalend zijn voor inhoud van dit criterium zoals die in de Wm worden aangereikt. Wij gaan in subparagraaf 11.6.2 eerst in op de wijze van toetsen door de bestuursrechter. De verschillende toetsingscriteria worden tamelijk verfijnd op een rij gezet. Waarbij eerst de criteria die een kader vormen voor de beslissingsbevoegdheid: de beslissingscriteria (subparagraaf 11.6.3 ) worden behandeld. Onderscheid wordt daarbij gemaakt tussen regels waarmee geen strijd mag bestaan (A), normen en ministeriële aanwijzingen die in ieder geval in acht moeten worden genomen (B) en normen en plannen waarmee in ieder geval rekening moet worden gehouden (C). Vervolgens behandelen we in subparagraaf 11.6.4 de aspecten die bij de vergunningverlening in ieder geval betrokken moeten worden: de zogenoemde aandachtscriteria. De Wm noemt in het eerste lid van artikel 8.8 een vijftal van die aspecten. De betekenis van circulaires en convenanten wordt onder B gememoreerd. Vervolgens gaan wij onder C zeer uitgebreid in op de verschillende milieugevolgen en beschermingsmogelijkheden die bij vergunningverlening de aandacht behoren te hebben. In dit onderdeel wordt ruim aandacht geschonken aan de jurisprudentie. Daarbij worden waar mogelijk de circulaires genoemd waarin de criteria verder zijn uitgewerkt.

In subparagraaf 11.6.5 wordt afzonderlijk ingegaan op wat de perspectiefgrens wordt genoemd: de vergunning kan slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd . Daarmee kunnen andere belangen zoals bedrijfseconomische, planologische of belangen die in andere regelingen worden behartigd geen reden tot weigering vormen. Welke belangen dat zijn wordt kort aangegeven. Wij gaan daarbij ook in op de betekenis van het specialiteitsbeginsel

Ten slotte vormen in subparagraaf 11.6.6 de algemene beginselen van behoorlijk bestuur evenals bij andere besluiten ook toetsingskaders bij de vergunningverlening.

Al komen in dit hoofdstuk verschillende aspecten van de vergunningverlening aan de orde, de vergunningsprocedure wordt in het volgende hoofdstuk behandeld. Daar wordt ook ingegaan op de afstemming met andere vergunningen en vergunningsprocedures zoals bij het verlenen van de bouwvergunning en de Wvo-vergunning.