De vergunning vormt als middel voor directe regulering een belangrijk instrument van het milieubeleid. In titel 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm) is de regeling van de vergunningsproblematiek opgenomen. Deze is in 1994 in de plaats getreden van de vergunningsbevoegdheden uit een zestal sectorale milieuwetten.

In subparagraaf 11.4.2 worden de belangrijkste aspecten van deze vergunningenintegratie behandeld. Al zal het totaal aantal te verlenen vergunningen afnemen als gevolg van de opkomst van algemene regels in het milieurecht die de vergunningsplicht opheffen, toch zal de milieuvergunning ook in de toekomst een belangrijke rol blijven vervullen. Het zijn immers bepaalde inrichtingen die vanwege hun complexiteit om maatwerk vragen die overblijven. Bij deze resterende vergunningsplichtige inrichtingen gaat het vaak om relatief grote milieugevolgen. De vergunningenintegratie is in de Wm niet compleet: naast de Wm-vergunning (we spreken gemakshalve van de 'milieu'-vergunning) is de afzonderlijke vergunningsplicht ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) blijven bestaan. Nadat we zijn ingegaan op de milieuvergunning (A) staan we dan ook kort stil bij de Wvo-vergunning en de wettelijke voorzieningen die getroffen ter afstemming van de procedures en inhouden van de beide vergunningen op elkaar. Enkele trends in het vergunningenbeleid worden kort aangeduid (C).

Om de activiteit in de greep van de overheid te brengen, gaan de regelingen doorgaans uit van een verbod. Zo ook art. 8.1, eerste lid Wm dat bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen, of in werking te hebben. Op deze begrippen gaan we in subparagraaf 11.4.3, onder A eerst in zijn algemeenheid en daarna elk afzonderlijk nader in. Daarbij wordt eerst de relatie en het verschil tussen oprichten en in werking hebben in theorie en praktijk behandeld (B), vervolgens het verschil tussen het oprichten en het bouwen van een inrichting vanuit het oogpunt van wetgever en rechter (C), de verandering van de inrichting en van de werkwijzen (D) en ten slotte de revisievergunning (E). Onder dat laatste verstaan we een nieuwe vergunning die in de plaats treedt van voorgaande veranderingsvergunningen voor de gehele of een deel van de inrichting.

Er zijn in de optiek van de wetgever drie soorten wijzigingen van de inrichting mogelijk in relatie tot de vergunningsplicht:

- veranderingen die binnen de grenzen van de vergunning blijven;

- veranderingen buiten het vergunningenkader die vergunningsplichtig zijn;

- veranderingen buiten het vergunningenkader waarbij volstaan kan worden met een melding.

In subparagraaf 11.4.4 behandelen we de problematiek van de meldingsplichtige veranderingen. Na in algemene zin te zijn ingegaan op de regeling (A) behandelen we de, niet steeds gemakkelijk te beantwoorden, vragen wanneer een melding noodzakelijk is, wanneer niet met een melding kan worden volstaan en vergunning aangevraagd moet worden en wanneer beide achterwege kunnen blijven (B). Evenals soms onduidelijk is welk bestuursorgaan bevoegd is te beslissen op een vergunningaanvraag is soms onduidelijk bij welk orgaan een melding moet worden ingediend (C). Ook is niet altijd helder wie de melding dient te verrichten (D) en echt problematisch is het rechtskarakter van de melding (E). Wat dat laatste betreft zien we een wisselende opstelling van de rechter die er wel gaandeweg toe leidt dat meer helderheid ontstaat over de gevolgen van de melding voor de vergunningsplicht, de toepassing van de toetsingscriteria en de betekenis van de reactie van het bevoegd gezag op de melding.

Bij de behandeling van het rechtskarakter van de vergunning (subpar. 11.4.5) komt de vraag aan de orde of bij verhuizing van de inrichting naar een andere locatie de vergunning kan worden meegenomen en of bij wisseling van de wacht de vergunning voor eenzelfde bedrijf aan een ander kan worden overgedragen. De regel is dat de milieuvergunning een zaaksgebonden karakter heeft (A). Voor bepaalde categorieën inrichtingen kan ze daarnaast ook nog persoonsgebonden zijn (B), wat het geval was bij afvalverwerkingsinrichtingen en het geval is bij vergunningen ingevolge de Kernenergiewet.

In de laatste subparagraaf (11.4.6) beantwoorden we de vraag welk bestuursorgaan in welke gevallen bevoegd is te beslissen op een vergunningaanvraag. Dat zijn in de praktijk organen op de drie bestuursniveaus: gemeente, provincie en Rijk. We hebben in subparagraaf 11.3.4 erop gewezen dat het Ivb dat aangeeft maar ook dat daarbij onduidelijkheden kunnen bestaan (A). De mogelijkheid van overdracht van vergunningsbevoegdheid 'naar beneden' van het provinciebestuur naar het gemeentebestuur wordt onder B behandeld en ook de overdracht 'naar boven' van het gemeentebestuur naar het intergemeentelijk samenwerkingsverband (C). Tot slot staan we kort stil bij de adviserende en de andere in de procedure betrokken bestuursorganen (D). Ook zij oefenen bevoegdheden uit ten aanzien van de inhoud van de vergunning die er zelfs toe kan leiden dat ze gebruik maken van de beroepsmogelijkheid om de besluitvorming in de door hen gewenste richting (bij) te sturen.