Wanneer kan of moet een vergunning worden verleend en wanneer moet ze worden geweigerd? Deze vraag kan in zijn algemeenheid niet worden beantwoord; slechts kan in algemene zin de aanduiding worden gegeven dat bij de rechtsfiguur van de vergunning de verlening uitgangspunt is en de weigering dus uitzondering. Zie subparagraaf 11.2.2, onder A1. Het ontbreken van eenduidige toetsingscriteria bij de vergunningverlening is bezwaarlijk voor de rechtszekerheid van zowel de vergunningaanvrager als degenen die daartegen opponeerden. Maar meer nog waren de open toetsingskaders van de sectorale wetten (voorkoming en beperking van gevaar, schade of hinder, van luchtverontreiniging enz.) er in belangrijke mate de oorzaak van dat van de rijksdoelstellingen op decentraal niveau vaak niet veel terecht kwam. Deze toetsingskaders bevatten immers ruime mogelijkheden tot het afwegen van belangen bij de vergunningverlening. Als gevolg daarvan gebeurde het maar al te vaak dat bij de uitvoering van de milieuwetgeving niet de prioriteit bij de milieubescherming lag. Om daar iets aan te doen zijn instrumenten ontwikkeld zoals milieukwaliteitseisen en instructienormen maar ook de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid waarmee in meer sturende zin van hogerhand het gemeentelijk en provinciale milieubeleid kan worden beïnvloed. Deze beïnvloedingsinstrumenten grijpen vooral aan bij het vergunningenbeleid. We vinden deze instrumenten dan ook naast andere terug in het toetsingskader dat we hier zullen bespreken.

De Wm bevat een toetsingskader waarin een aantal elementen zijn opgenomen die bij de beslissing op een aanvraag een rol spelen (artt. 8.8-8.10 Wm). Het nieuwe toetsingskader bestaat uit twee soorten criteria:

a. elementen die de beslissingsvrijheid van het bevoegd gezag in meer of mindere mate beperken; we noemen deze criteria de beslissingscriteria.

b. elementen die bij de beslissing in ieder geval betrokken moeten worden, maar als zodanig niet de beslissingsvrijheid van het bevoegd gezag beperken; het betreft hier aandachtscriteria;

Naarmate het toetsingskader verdere invulling heeft gekregen is de rechtszekerheid voor betrokkenen, maar ook de invloed van de Rijksoverheid groter geworden. Tevens zien we dat de bestuursrechter zich vanaf het voorjaar van 1998 terughoudender is gaan opstellen. Op deze gewijzigde opstelling van de bestuursrechter gaan we hierna eerst (subpar. 11.6.2) in. Vervolgens komen de toetsingscriteria aan bod, mede aan de hand van de jurisprudentie.

Tot de beslissingscriteria, die we in subparagraaf 11.6.3 behandelen, behoort het criterium dat er geen strijd ontstaat met de voor de inrichting geldende algemene regels (art. 8.9 Wm). Daarnaast neemt het bevoegd gezag bij de beslissing in ieder geval in acht (art. 8.8, derde lid Wm): de grenswaarden, de instructieregels en de ministeriële aanwijzingen. Het bevoegd gezag moet in ieder geval rekening houden met (art. 8.8, tweede lid Wm) het voor hem geldende milieubeleidsplan en de richtwaarden. Het zijn hier dus de wettelijke rechtsfiguren die bij de toetsing een rol spelen.

Wat de aandachtscriteria betreft, die worden uitgewerkt in subparagraaf 11.6.4, bepaalt artikel 8.8, eerste lid Wm dat het bevoegde gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de volgende aspecten betrekt: de bestaande toestand van het milieu, de gevolgen van de inrichting voor het milieu, de te verwachten ontwikkelingen, de ingebrachte bezwaren en adviezen en de mogelijkheden ter bescherming van het milieu. Hier zijn het vooral de circulaires en convenanten die zorgen voor de invulling van het toetsingskader. In deze subparagraaf zal daarom, voordat de concrete criteria en hun toepassing worden behandeld, eerst worden stilgestaan bij de verschillen met de beslissingscriteria en de samenhang tussen de deelcriteria en zal worden ingegaan op de rol van circulaires en convenanten.

De begrippen 'gevolgen voor het milieu' en 'bescherming van het milieu' zijn in artikel 1.1 Wm nader omschreven zodat die omschrijving hier kan worden ingevuld. Overigens blijkt er wat af te dingen op de toepassing van deze criteria in de vergunningspraktijk, reden waarom wij hierna het onderscheid in aandachtscriteria onder subparagraaf 11.6.4 niet strikt zullen volgen (zie daarover nader subpar. 11.6.4, onder A).

De aandacht voor de milieugevolgen blijkt zich in de praktijk te vertalen in tal van aspecten die aan de orde kunnen komen bij de vergunningverlening. Deze problematiek wordt behandeld vanuit de rijke oogst die de milieujurisprudentie heeft opgeleverd. Dit onderdeel, waarbij steeds eerst op criteria in circulaires en convenanten wordt ingegaan en vervolgens op de toepassing in de jurisprudentie, vormt het zwaartepunt van deze paragraaf.

De meest harde grens bij deze toetsing wordt gevormd door belangen die geen milieubelangen zijn: de perspectiefgrens (subpar. 11.6.5). Als bij de toetsing deze grens zou worden gepasseerd, dan zou het toetsingskader van de wet worden verlaten. Deze grens wordt gevormd door belangen waarvan de behartiging uitsluitend via andere wetten dient plaats te vinden en door belangen, zoals bedrijfseconomische, die niet als milieubelangen zijn te beschouwen. In dat verband bepaalt artikel 8.10, eerste lid Wm dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Men kan dit criterium dus zien als 'perspectiefbepaling' die de 'scope' bepaalt bij de beoordeling van het verzoek om milieuvergunning.

In het laatste onderdeel van deze paragraaf (subpar. 11.6.6) behandelen we enkele criteria die de Wm te boven gaan: ze zijn niet aan de Wm te ontlenen maar spelen daarom niet minder een rol bij de vergunningverlening. Het betreft de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wij de gaan daarbij uit van de beginselen die in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn gecodificeerd waarbij hun betekenis specifiek bij de vergunningverlening zal worden belicht. Daarnaast bestaan er nog algemene beginselen van behoorlijk bestuur die niet in de Awb zijn terug te vinden, maar die wel algemene gelding hebben in de vergunningspraktijk. Wij noemen ze algemene beginselen van behoorlijke vergunningverlening en beschouwen die als subcategorie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Plaatsen we deze criteria in onderling verband, dan ontstaat het volgende beeld. Daarbij is uitgegaan van de algemene regels als harde kern en de gegevens die in ieder geval in acht genomen dienen te worden. Daaromheen ligt een wat zachtere schil met de criteria waarmee in ieder geval rekening moet worden gehouden. In het overige gebied bevinden zich de aandachtscriteria. De grens van het geheel wordt bepaald door wat we hiervoor de 'perspectief-bepaling' hebben genoemd zijnde het criterium van het belang van de bescherming van het milieu dat tevens de 'scope' vormt van het geheel.

De beginselen van behoorlijk bestuur zijn daarbij segmenten (vlapunten) van de cirkel: ze strekken zich over het gehele toetsingskader uit binnen de 'scope' van het toetsingskader. In dat beeld komt tevens tot uitdrukking dat deze beginselen bij de toepassing van alle andere criteria een rol spelen en bovendien dat die sterker doorwerken naarmate we de harde kern verlaten en in het zachtere gedeelte terecht komen.

[Figuur 1 Wettelijk toetsingskader vergunningverlening [11.6.1_toetsing.gif]]