Wat de schade in het milieurecht betreft, kan onderscheid worden gemaakt tussen schade als gevolg van milieubelastende activiteiten en schade door handelingen die juist verricht worden ter voorkoming of beperking van negatieve gevolgen voor het milieu. In dit hoofdstuk over schadevergoeding, zullen we het - op enkele uitzonderingen in de vorm van milieufondsen na - hebben over deze tweede vorm van schadevergoeding. In dit hoofdstuk hebben we het over de vermogensschade, meestal in de vorm van financieel nadeel, die het gevolg is van het feit dat bepaalde activiteiten achterwege moeten blijven of juist moeten worden verricht ter voorkoming of beperking van milieuschade. In de vorige hoofdstukken hebben we gezien dat het vaak de overheid is die via normstelling of anderszins gedrag zodanig beoogt te beïnvloeden dat milieuschade voorkomen of beperkt wordt: de overheid als hoedster van het milieubelang. Op de vergoeding van de schade voor de burgers die daarvan het gevolg kan zijn heeft dit hoofdstuk betrekking.

In dat verband is het noodzakelijk hier stil te staan bij het begrip 'bestuursrechtelijke schadevergoeding'. Onder bestuursrechtelijke schadevergoeding verstaan we de vergoeding van schade die gevraagd kan worden bij het bestuur. De claims die burgers ten opzichte van elkaar hebben in verband met maatregelen ter voorkoming of beperking van milieuschade zullen we in het volgende hoofdstuk bespreken. Ook niet alle schadevergoedingsmogelijkheden bij bestuurlijke maatregelen ter voorkoming van milieuschade behandelen we in dit hoofdstuk; slechts de mogelijkheden bij publiekrechtelijke bestuurshandelingen. Zo gaan we niet in op schade die het gevolg is van feitelijke maatregelen (denk aan het weghalen van milieubedreigende installaties) en ook niet op schade die het gevolg is van privaatrechtelijke rechtshandelingen ter bescherming van het milieu (denk aan schade als gevolg van bepaalde milieubeschermingsovereenkomsten met het bedrijfsleven). De eerste vorm van schadevergoeding (als gevolg van feitelijke maatregelen) komt in het volgende hoofdstuk bij de (civielrechtelijke) aansprakelijkheid aan de orde en de tweede vorm (als gevolg van privaatrechtelijke rechtshandelingen) in hoofdstuk 17 over afspraken in het milieurecht. Ook de mogelijkheid tot vergoeding van de persoonlijke schade die samenvalt met de milieuschade komt - op een uitzondering na - in het volgende hoofdstuk aan bod.

Het onderwerp van dit hoofdstuk betreft dus maar een klein facet van het gehele schadevergoedingsrecht. Het is niettemin voor de milieubescherming een zeer belangrijk facet, doordat het de vergoeding betreft wegens maatregelen die vooruitlopen op milieuschade en als het ware een 'voorrecht' toekennen op schadevergoeding in verband met de algemene milieuzorg. In algemene zin betreft het hier de mogelijkheid van schadevergoeding bij bepaalde publiekrechtelijke rechtshandelingen door het bestuur die dienen ter voorkoming of beperking van milieuschade.

In dat verband gaan we als eerste (in par. 15.2) in op de regeling in titel 15.4 van de Wet milieubeheer (Wm) die bepalingen bevat over vergoeding van 'kosten en schade' die het gevolg zijn van bepaalde beschikkingen of regelingen die zijn vastgesteld ter uitvoering van de milieuwetgeving. De regeling ziet dus op meer dan alleen het vergoeden van schade: ze betreft ook de vergoeding van 'kosten' in verband met milieubeschermende voorzieningen die bijvoorbeeld in de voorschriften bij de milieuvergunning worden geëist. Als we in dit hoofdstuk spreken over 'schadevergoeding' doelen we ook op deze wettelijke mogelijkheid tot kostenvergoeding. De Wm omschrijft tamelijk nauwkeurig bij welke beschikkingen of regelingen schadevergoedingsmogelijkheden bestaan. Dat roept de vraag op of ook nog bij andere publiekrechtelijke rechtshandelingen in het milieurecht dan de in deze wet bedoelde beschikkingen en regelingen schadevergoedingsmogelijkheden bestaan. Na in subparagraaf 15.2.2 te zijn ingegaan op de achtergronden van de regeling wordt vrij uitgebreid stilgestaan bij de criteria voor de toepassing (subpar. 15.2.3) die opgenomen zijn in de per 1 januari 1998 vernieuwde Schadevergoedingscirculaire. In de volgende onderdelen van deze paragraaf worden de bestuursbesluiten op een rij gezet waarvoor de mogelijkheid tot schadevergoeding bestaat (subpar. 15.2.4), gaan we in op de vraag welke bestuursorgaan op dergelijke verzoeken dient te beslissen (subpar. 15.2.5) en op de onvermijdelijke behoefte aan rechtsbescherming en de mogelijkheden op dit punt tegen deze besluiten (subpar. 15.2.6).

Nadat we in paragraaf 15.2 op de bestuursrechtelijke schadevergoedingsmogelijkheden in de Wm zijn ingegaan, wordt in paragraaf 15.3 de vraag naar andere bestuursrechtelijke schadevergoedingsmogelijkheden in het milieurecht gesteld. In subparagraaf 15.3.2 worden enkele soortgelijke bepalingen in andere wetten op het terrein van de milieu- en natuurbescherming behandeld waarin overigens vergelijkbare criteria worden gehanteerd als in de Wm. In de eerste plaats kijken we dan naar andere milieuwetten die de mogelijkheid kennen van bestuursrechtelijke schadevergoeding. Het zal niet verwonderen dat een dergelijke mogelijkheid in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) is opgenomen. Zou deze regeling geïntegreerd zijn in de Wm dan zou de 'algemene' regeling van de Wm ook voor schade die het gevolg zou zijn van besluiten ter voorkoming van oppervlaktewaterverontreiniging van toepassing zijn. Nu dat niet het geval is, blijft een 'eigen' schadevergoedingsregeling noodzakelijk. Echter ook in natuurbeschermingswetten treffen we deze mogelijkheid van schadevergoeding aan. Ook buiten de wettelijke regelingen bestaan er bestuursrechtelijke mogelijkheden tot vergoeding van schade die het gevolg is van overheidsingrijpen in het belang van de bescherming van het milieu. Bij de niet-wettelijk geregelde gevallen gaat het om de mogelijkheid tot toekenning van schadevergoeding door bestuur of rechter als een vorm van bestuurscompensatie in samenhang met het oorspronkelijke besluit. Nadat in subparagraaf 15.3.3 in algemene zin op deze problematiek is ingegaan worden een tweetal mogelijkheden behandeld: de schadevergoeding als onderdeel van het bestuursbesluit, ook wel 'onzelfstandige' schadebesluiten genoemd en het 'losse' besluit als reactie op een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding, ook wel het 'zelfstandige' schadebesluit genoemd. In subparagraaf 15.3.4 komt de mogelijkheid aan de orde om bij de bestuursrechter schadevergoeding te vragen bij vernietiging van een besluit. Dat laatste betreft strikt genomen geen geval van bestuurscompensatie, of het zou moeten zijn voor de situatie waarin het besluit heeft gewerkt.

Een van de hierboven bedoelde uitzonderingen op de behandeling van de bestuursrechtelijke schadevergoeding als vorm van nadeelcompensatie betreft de regeling in de Wm van het Fonds Luchtverontreiniging. Dit fonds heeft betrekking op schade die het gevolg is van plotseling optredende luchtverontreiniging. Ook voor deze soort van schade bevat de Wm een regeling. Op de regeling van het Fonds Luchtverontreiniging in de Wm gaan we in paragraaf 15.4 in. Na te zijn ingegaan op de uitgangspunten van de regeling (subpar. 15.4.2) waarbij de vraag aan de orde komt wanneer aanspraak kan worden gemaakt op het fonds en in welke mate, behandelen we enkele organisatorische aspecten (subpar. 15.4.3) en wordt ingegaan op de toepassing van de regeling (subpar. 15.4.4). Daarbij beantwoorden we onder meer de vraag naar de inkomsten van het fonds en de betekenis in de praktijk. Het onderwerp wordt afgesloten met de behandeling van de resultaten van een uitgevoerde evaluatie over de werking van het fonds (subpar. 15.4.5).

In de slotparagraaf van dit hoofdstuk besteden we aandacht aan andere in Nederland en op internationaal niveau bestaande milieufondsen. Dat het een populair instrument betreft, blijkt uit het feit dat er inmiddels diverse milieufondsen zijn opgericht, waarvan de enkele overigens op particulier initiatief. Het betreft voor de Nederlandse situatie (subpar. 15.5.2) met name fondsen ter bestrijding van olieverontreiniging op zee, voor bodemsanering bij tankstations (SUBAT), voor de bekostiging van de nazorg van stortplaatsen en voor natuurontwikkeling (Groenfonds). In subparagraaf 15.5.3 worden enkele belangrijke buitenlandse en internationale milieufondsen behandeld zoals het Super Fund in de VS en de internationale fondsen voor olieverontreiniging op zee. We behandelen aan het einde van dit hoofdstuk (subpar. 15.5.4) de vraag of er in Nederland in navolging van de VS een algemeen milieufonds zou moeten komen waaruit onder meer uitkeringen worden gedaan ter bestrijding van de kosten van schadevergoeding bij milieumaatregelen. Na enige activiteit in het begin van de jaren negentig, lijkt het thans weer stil aan dit front.