Milieuschade: schade aan natuur of mens?

In dit hoofdstuk wordt het civiele aansprakelijkheidsrecht voor milieuschade onder de loep genomen. Onder milieuaansprakelijkheid verstaan we de aansprakelijkheid ten aanzien van de schadelijke gevolgen van een bepaald handelen of nalaten ten aanzien van het milieu: dus de aansprakelijkheid voor milieuschade. Onder milieuschade kan men in grote trekken twee vormen van schade verstaan:

1. de schade aan de kwaliteit van het water, bodem en lucht en aan fauna en flora, die als res natura (internationalis) onderdeel zijn van het universeel erfgoed en niemand specifiek behoren;

2. de schade aan de gezondheid van de mens en zijn bezittingen, veroorzaakt door verontreiniging, aantasting of uitputting van zijn fysieke omgeving.

Lambers koppelde deze twee vormen van milieuschade aan het onderscheid publiekrecht/privaatrecht. De eerste vorm verwijst naar de schade die de samenleving door haar functioneren aan het milieu kan toebrengen. De collectieve veroorzaking maakt het bijzonder aangewezen deze schade langs publiekrechtelijke weg (administratief recht en strafrecht) te bestrijden. Daarbij speelt een rol dat de res natura (of res communes omnium: zaken die aan ieder, maar niemand specifiek behoren) niet voor menselijke beheersing vatbaar zijn en om die reden geen zaak vormen als bedoeld in art. 3:2 BW. Behalve collectieve veroorzaking is er dus ook sprake van collectieve (ervaring van de) schade. Overigens zou men daar nog de vormen van milieuschade aan toe kunnen voegen die niet het gevolg zijn van menselijk handelen, maar bijvoorbeeld van natuurrampen ('Acts of God').

De tweede vorm van milieuschade betreft de schade die individuele burgers of individualiseerbare groepen burgers elkaar aandoen. Er is niet alleen aan de veroorzakerskant sprake van individualiteit, ook aan de kant van de schade is sprake van een duidelijke link naar individuele personen. Het is deze schade die er zich vooral voor leent via privaatrechtelijke weg te worden bestreden. Bij deze laatste vorm van schade is milieuschade tevens persoonsschade en neemt het milieu in feite een intermediaire positie in. De schade aan het milieu - in de vorm van zaakschade, persoonsschade, zuivere vermogensschade en ideële schade - manifesteert zich via kortere of langere weg ten aanzien van personen of hun goederen. Om die reden wordt ook wel onderscheid gemaakt tussen schade aan het milieu (de eerstbedoelde vorm) en schade via het milieu (de tweede).

Persoonlijke milieuschade

De bestrijding van deze tweede vorm van milieuschade via privaatrechtelijke weg wordt in dit hoofdstuk behandeld. Het hier aangeduide onderscheid wordt overigens in de praktijk niet strikt gehanteerd als het gaat om de inzet van privaatrechtelijke of publiekrechtelijke instrumenten voor de milieubescherming. Zo hebben we in subparagraaf 13.5.4 gezien dat ook groepen belanghebbenden zoals milieugroepen via privaatrechtelijke weg de kosten van maatregelen ter bescherming van de res natura op de veroorzaker kunnen verhalen (Borcea-zaak en Wet vorderingsrecht belangenorganisaties) en zo zien we in hoofdstuk 20 dat (als er geen adequate andere mogelijkheden bestaan) ook de overheid het privaatrechtelijk aansprakelijkheidsrecht kan inzetten ter bescherming van het milieu.

Er zijn drie vormen van 'persoonlijke' milieuschade te onderscheiden:

a. schade aan milieueigendommen of daarvan afgeleide rechten van anderen (bossen, natuurgebieden en dergelijke);

b. hinder aan anderen als gevolg van onrechtmatig gebruik van eigendommen; en

c. schade door bepaalde gevaarlijke situaties of het gebruik van gevaarlijke stoffen.

Zoals uit de gecursiveerde woorden blijkt, ziet het eerstgenoemde geval op de objecten die schade ervaren en hebben de twee andere betrekking op de oorzaak van de schade. Voor alle drie de vormen van milieuschade kent het Burgerlijk Wetboek (BW) relevante bepalingen. Op de schade als bedoeld onder a. heeft de algemene regel van artikel 6:162 BW betrekking. Voor de schade als bedoeld onder b. en c. bevat het BW een aparte regeling; in die beide gevallen is de regeling te beschouwen als verbijzonderingen van het algemene schadevergoedingsrecht als bedoeld onder a.

Voor een goed begrip wijzen wij er hier nog op dat in dit hoofdstuk het vraagstuk van de buitencontractuele aansprakelijkheid voor milieuschade aan de orde is. De mogelijkheden van overeenkomsten in het milieurecht en de contractuele aansprakelijkheid in dat verband behandelen we in het volgende hoofdstuk over afspraken in het milieurecht.

In paragraaf 16.2 behandelen we de aansprakelijkheid voor milieuschade als gevolg van eigen gedragingen: de persoonlijke aansprakelijkheid, terwijl in paragraaf 16.3 de aansprakelijkheid voor gedragingen van anderen of voor zaken of stoffen waarvoor men, los van het eigen gedrag, aansprakelijk is: de kwalitatieve aansprakelijkheid.

Persoonlijke aansprakelijkheid

We zullen in paragraaf 16.2 eerst in algemene zin ingaan op de persoonlijke aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad zoals die in het BW is opgenomen. In die paragraaf zal vanuit de optiek van de milieubescherming worden ingegaan op de verschillende elementen van de civiele aansprakelijkheid. In subparagraaf 16.2.2 zal daarbij eerst de onrechtmatigheid in enge zin worden behandeld aan de hand van de verschillende wettelijke criteria die daarvoor gelden (inbreuk op een recht, strijd met de wettelijke plicht en strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid). In subparagraaf 16.2.3 worden die andere elementen van de aansprakelijkheid behandeld: schade, causaliteit en relativiteit. Vanwege het belang voor het milieurecht wordt het criterium van de toerekenbaarheid afzonderlijk in subparagraaf 16.2.4 aan de orde gesteld. Er wordt tamelijk uitgebreid stilgestaan bij de bestanddelen daarvan: de schuld of andere oorzaken die aan de dader kunnen worden toegerekend. Bij dat laatste komt de tendens naar verdere objectivering van de aansprakelijkheid in het recht in het algemeen en het milieurecht in het bijzonder aan de orde.

Een bijzondere vorm van aansprakelijkheid is opgenomen in artikel 5:37 BW: het betreft de hinder die de ene eigenaar van een onroerend goed door het gebruik daarvan toebrengt aan de naburige eigenaar(s). Deze problematiek komt kort in subparagraaf 16.2.5 aan de orde. In subparagraaf 16.2.6 wordt de vraag beantwoord wanneer een verbodsactie of alleen een schadevergoedingsactie op basis van de genoemde bepalingen uit het Bw kan worden ingesteld. Daarbij komt ook de mogelijkheid van een rechtvaardigingsgrond aan de orde waarbij de milieuschade of hinder moet worden geaccepteerd vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen en dus geen verbod (maar meestal wel schadevergoeding) kan worden gevorderd. Aan het slot van deze paragraaf behandelen we de bijzondere problematiek van de verjaring van milieuschade waarvoor het BW een langere termijn kent dan voor andere schade (subpar. 16.2.7).

Kwalitatieve aansprakelijkheid

Zoals gezegd handelt paragraaf 16.3 over de kwalitatieve aansprakelijkheid voor milieuschade als meest objectieve vorm van aansprakelijkheid. Daarbij gaat het niet om de verwijtbaarheid van het milieuschadelijke handelen, maar louter om de hoedanigheid van de persoon die deze schade veroorzaakt of verantwoordelijk is voor het milieuschadelijke gedrag van anderen. Na (in subpar. 16.3.2) te zijn ingegaan op enkele algemene aspecten van dit leerstuk, behandelen we subparagraaf 16.3.3 de aansprakelijkheid in het BW voor milieuschade die het gevolg is van het beroepsmatig werken met gevaarlijke stoffen of voor exploitanten van stortplaatsen en van boorgaten. Bij enkele bijzondere aspecten bij de problematiek van de kwalitatieve aansprakelijkheid staan we afzonderlijk stil: de zogenoemde kanalisering van de aansprakelijkheid naar een bepaald persoon (meestal de exploitant) en de segmentering van de aansprakelijkheid waaronder we verstaan de 'verschuiving' van de aansprakelijkheid naar de personen die achtereenvolgens handelingen uitvoeren met gevaarlijke stoffen etc. Deze objectieve vorm van aansprakelijkheid kent toch uitsluitingsgronden. Men moet daarbij denken aan natuurrampen en oorlog. We gaan in op een zestal van die uitsluitingsgronden die in het BW zijn opgenomen en die er tevens toe dienen de verzekerbaarheid van de risico's te waarborgen.

Bijzondere nationale en internationale regelingen

We hebben in het vijfde hoofdstuk gezien dat er internationale verdragen zijn die een privaatrechtelijk karakter hebben zoals de Brusselse Verdragen van 1962 en 1969 inzake de aansprakelijkheid voor schade door nucleaire schepen respectievelijk door olieverontreiniging op zee, en de Verdragen van Parijs (1960) en Brussel (1963) met betrekking tot de aansprakelijkheid voor kernongevallen. Deze verdragen zijn in het Nederlandse recht uitgewerkt in verschillende wetten zoals de Wet aansprakelijkheid exploitanten nucleaire schepen (Wans), de Wet aansprakelijkheid olietankschepen (Waot) en de Wet aansprakelijkheid kernongevallen (Wako). Deze overwegend privaatrechtelijke wetten zijn te beschouwen als aanvulling op het algemene privaatrecht en bevatten een (nadere) regeling van de kwalitatieve aansprakelijkheid. We bespreken in subparagraaf 16.3.4 kort de verdragen die deze risicoaansprakelijkheid vestigen en de Nederlandse wetten die daarvan de uitvoering vormen. Echter ook de 'echte' overwegend bestuursrechtelijke milieuwetten bevatten privaatrechtelijke bepalingen ter bescherming van het milieu zoals de artikelen 43-45 Mijnwet 1903 (aansprakelijkheid voor mijnschade) en de artikelen 34-42 Grondwaterwet (Gww) (aansprakelijkheid voor schade door wateronttrekking of -infiltratie). In subparagraaf 16.3.5 worden deze bepalingen behandeld nadat in algemene zin is ingegaan op de aansprakelijkheidswetten ter uitvoering van de internationale aansprakelijkheidsverdragen.

Verhaalsrecht van overheid: bodemverontreiniging en afvalverwijdering

In paragraaf 16.4 worden twee regelingen in het milieurecht besproken die betrekking hebben op kostenverhaal door de overheid bij het treffen van sanerende maatregelen. Ook hier is een relatie met de aansprakelijkheid omdat er in deze regelingen een aansprakelijkheid jegens de overheid wordt gevestigd. De eerste regeling (behandeld in subpar. 16.4.2) heeft nogal wat stof heeft doen opwaaien. Het betreft artikel 75 Wbb waarin voor de Staat een verhaalsrecht wordt gevestigd voor de gemaakte kosten die het gevolg zijn van de sanering van bodemverontreiniging. In die paragraaf zullen we ingaan op het doel en de achtergronden van de regeling en op de wijze waarop de rechter deze bij verhaalsacties toepast. Het bleek dat de HR er een beperktere uitleg aan gaf dan de regering voor wenselijk achtte. Gevolg was dat een groot deel van de kosten van verrichte en voorgenomen bodemsaneringen niet op de veroorzakers verhaald zou kunnen worden. Dit zou met name het geval zijn met bodemverontreinigingen van vóór 1 januari 1975. Om die reden heeft er bij de inbouw van de Ibs in de Wbb een wetswijziging plaatsgevonden die tot doel had dat 'lek' te dichten. Aan de hand van de verschillende criteria van de onrechtmatige daad wordt deze problematiek behandeld waarbij ruim aandacht wordt gegeven aan de verruiming van de relativiteit, die de grondslag vormt waarop het verhaalsrecht is gebaseerd. Daarbij wordt ook ingegaan op de leerstukken van ongerechtvaardigde verrijking en rechterlijke matigingsbevoegdheid die in artikel 75 Wbb worden toegepast. In subparagraaf 16.4.3 behandelen we een soortgelijke bepaling in de Wm (art. 18.17) die de overheid de mogelijkheid geeft om de kosten te verhalen van het opruimen van illegaal achtergelaten afvalstoffen. De ophef over de verhaalsregeling van de Wbb heeft de aandacht afgeleid van deze vergelijkbare bepaling die vrij geruisloos in de Wm terecht is gekomen.

Verzekering tegen aansprakelijkheid voor milieuschade

In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk (par. 16.5) besteden we aandacht aan de mogelijkheid tot verzekering tegen milieuaansprakelijkheid. We zullen daar zien dat de verzekeringsmaatschappijen de milieumarkt als een nieuw gebied hebben ontdekt. Daarbij gaat het in het bijzonder om de verzekering tegen aansprakelijkheid (ook en vooral tegen kwalitatieve aansprakelijkheid) voor milieuschade. Daartoe hebben diverse verzekeringsmaatschappijen een samenwerkingsverband opgericht (Milieuaansprakelijkheidsverzekerings-samenwerkingsverband (Mas)) gericht op de ontwikkeling van een milieuschadepolis of werken ze binnen bestaande verbanden (zoals het Verbond van verzekeraars) samen aan de ontwikkeling van milieupolissen (subpar. 16.5.2). Ook bankgaranties, zo zullen we hier zien, vormen een goede mogelijkheid voor de overheid om ervoor te zorgen dat de milieuvoorzieningen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. In het laatste onderdeel van dit hoofdstuk (subpar. 16.5.3) wordt ingegaan op de relevante bepalingen in milieuwetten die de mogelijkheid bieden het stellen van financiële zekerheid te eisen. De Wbb kent de mogelijkheid om een dergelijke verzekeringsplicht op te leggen die in diverse amvb's ook wordt opgelegd en de Wm kent de mogelijkheid om financiële zekerheden te stellen ter naleving van vergunningsvoorschriften of ter voorkoming van milieuschade door inrichtingen waarvoor geen vergunningsplicht geldt en ter waarborging dat er voldoende financiële middelen zijn voor de nazorg van bedrijfsgebonden stortplaatsen.

[Figuur 1 Lijst van voorbeelden van milieuschade[16.1_schadelijst.gif]]

Bron: Bijlage III bij het rapport Een Milieuschadefonds in Nederland; een onderzoek naar de mogelijkheden, Ministerie van VROM, Publikatiereeks milieubeheer 1994/3.