Privaatrechtelijke bepalingen in publiekrechtelijke regelingen

Hierna wijzen we op een tweetal regelingen in de milieuwetgeving die betrekking hebben op kostenverhaal door de overheid ingeval van onrechtmatig handelen van derden. Het betreft de sanering van onrechtmatige bodemverontreiniging en de verwijdering van illegaal achtergelaten afvalstoffen. Het gaat ook hier om privaatrechtelijke bepalingen in de publiekrechtelijk georiënteerde milieuwetgeving. Artikel 75 Wet bodembescherming (Wbb) bevat de mogelijkheid voor de Staat, de provincies en de gemeenten om de kosten van onderzoek en sanering van bodemverontreiniging te verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging is veroorzaakt of die anderszins krachtens burgerlijk recht buiten overeenkomst aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan. In artikel 18.17 Wet milieubeheer (Wm) is een soortgelijke bepaling opgenomen in verband met de verwijdering van afvalstoffen. Daarin is bepaald dat een overheidslichaam de te zijnen laste komende kosten van het verwijderen van afvalstoffen ten aanzien waarvan in strijd met de voorschriften is gehandeld, kan verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad die kosten zijn veroorzaakt. Ook hier is de bepaling opgenomen dat verhaal eveneens mogelijk is op degene die anderszins krachtens burgerlijk recht buiten overeenkomst aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan.

Strikt genomen bevatten deze regelingen geen privaatrechtelijke bepalingen, maar sluiten zij aan bij het privaatrecht en modificeren het privaatrechtelijke aansprakelijkheidsrecht. Hierna gaan we eerst in op het verhaalsrecht bij bodemsanering (subpar. 16.4.2) en daarna op het verhaalsrecht bij de afvalverwijdering (subpar. 16.4.3).

Verhaalsrecht bij bodemsanering

Artikel 75 Wbb heeft tot doel ervoor te zorgen dat de overheid de gemaakte kosten voor bodemsanering op de verontreiniger kan verhalen en daartoe te bepalen dat bodemverontreiniging ook jegens de overheid onrechtmatig is. Dit gebeurt door te 'sleutelen' aan het criterium van de relativiteit uit het reguliere buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. In deze paragraaf zullen we de regeling en de uitvoeringsvraagstukken daaromtrent ten aanzien van het kostenverhaal bij bodemsanering dan ook behandelen aan de hand van de belangrijkste criteria bij de bepaling van de aansprakelijkheid die in de subparagrafen 16.2.2 en 16.2.3 aan de orde zijn gewest. Dit na een algemene schets (A) van de inhoud, het doel en de historische achtergronden bij de totstandkoming van artikel 75 Wbb.

Verruiming relativiteit

Als eerste (want hier belangrijkste) behandelen we de verruiming van de relativiteit in de richting van de overheid die aldus een verhaalsrecht krijgt. Behalve op de bedoeling en achtergronden gaan we in op de inhoud van de regeling en op de verschillende toepassingsvarianten (overheid als eigenaar, aansprakelijkheid jegens derden en jegens de overheid). Ook zien we daarbij dat het niet alleen een instrumenten is van de rijksoverheid (de Staat): ook gemeenten en provincies kunnen onder bepaalde omstandigheden de verhaalsbevoegdheid uitoefenen.

Schuld en toerekenbaarheid

In het zesde lid van artikel 75 Wbb is een vorm van objectivering van de aansprakelijkheid opgenomen in die zin dat bij ernstig verwijtbaar handelen ook in die gevallen waar volgens het eerste lid geen aansprakelijkheid bestaat, de overheid de mogelijkheid heeft om de saneringskosten te verhalen. Wij behandelen deze - tamelijk ingewikkelde, onduidelijke en politiek niet onomstreden - regeling onder het kopje van de schuld en toerekenbaarheid (C). Bijzondere aandacht wordt dan ook gegeven aan het juridische karakter van deze bepaling en de wijze waarop de rechter met daarin opgenomen open begrippen omgaat of verwacht wordt om te gaan. Daarbij is intussen gebleken dat het zesde (voorheen vijfde) lid vooral betekenis heeft voor verontreinigingen van vóór 1975 en dat de mogelijkheden voor de Staat ook met dit instrument in handen slechts zeer beperkt zijn.

Onrechtmatigheid, causaliteit en schade

Ook de onrechtmatigheid in enge zin (behandeld onder D) levert voor de meer recente verontreinigingen waar duidelijke geschreven normen bestonden minder problemen op dan voor de oude waarvoor dergelijke voorschriften vaak ontbraken. Artikel 75, zesde lid is in elk geval niet als zo'n norm te beschouwen doch levert hooguit de criteria voor de beantwoording van de zorgvuldigheidsvraag. Op het kopje van de causaliteit (E) komt de keten van oorzaak tot gevolg aan de orde en wordt ingegaan op de vraag aan de orde wanneer iemand persoonlijk kan worden aangesproken voor de schade die mede door anderen of door een rechtspersoon is aangericht. Wat dat laatste betreft wordt tevens ingegaan op de problematiek van de vereenzelviging, opvolging en splitsing van rechtspersonen. Ook de vraag wordt behandeld welke schade voor vergoeding in aanmerking komt (F).

Ongerechtvaardigde verrijking en rechterlijke matiging

Ten slotte worden in deze vrij omvangrijke subparagraaf 16.4.2 enkele bijzondere juridische vraagstukken behandeld die in artikel 75 Wbb aan de orde komen. Dat betreft in de eerste plaats de regeling van de ongerechtvaardigde verrijking (onder G) die de bodembeschermings wetgeving zelfs eerder was opgenomen dan in het algemene burgerlijke recht (BW) en de mogelijkheid voor de rechter om het verhaal te matigen (H). Daarvan wordt gebruik gemaakt bij medeschuld door de overheid en in gevallen dat de schade deels vóór en deels na 1 januari 1975 is veroorzaakt.

Het zal duidelijk zijn dat het voor de praktijk van groot belang is hoe de rechter met deze bepalingen omgaat. Om die reden zal veel aandacht worden besteed aan de jurisprudentie.

Verhaalsrecht bij afvalverwijdering

In subparagraaf 16.4.3 staan we kort stil bij een regeling in de Wm die sterk lijkt op de regeling van artikel 75 Wbb: het betreft de verhaalsmogelijkheden voor de overheid - met een matigingsbevoegdheid van de rechter - van de kosten gemaakt voor de verwijdering van illegaal achtergelaten afvalstoffen (A). Ook deze regeling verruimt de relativiteit tot de overheid. Wel is duidelijker gestipuleerd dat sprake moet zijn van niet-naleving van geschreven normen, dus van illegaliteit (B). Evenals in artikel 75 Wbb wordt aangesloten aan bij het algemene burgerlijke aansprakelijkheidsrecht en ze is eveneens van toepassing bij kwalitatieve aansprakelijkheid (C). Ze kent ook de mogelijkheid van verhaal wegens ongerechtvaardigde verrijking (D) en bevat een aanvullende verhaalsbevoegdheid voor het geval verhaal krachtens het eerste lid niet mogelijk is (E).