Regels en afspraken

Ook in het milieurecht moet de liefde vaak van twee kanten komen om succesvol te zijn. Al nemen de eenzijdig door de overheid vastgestelde voorschriften onmiskenbaar een belangrijke plaats in bij de zorg voor het milieu, zonder gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokkenen wordt het milieu er niet beter op. Dit betekent dat het wenselijk en soms zelfs nodig kan zijn dat er afspraken gemaakt worden over de wijze waarop milieubeschermende maatregelen of saneringsmaatregelen moeten worden getroffen. Idealiter zou zelfs volstaan kunnen worden met het maken van afspraken en zou slechts daar waar dit niet tot bevredigende resultaten leidt omdat partijen onvoldoende hun verantwoordelijkheid nemen voor het milieu, als aanvulling daarop met 'van bovenaf' vastgestelde regels gewerkt moeten worden. In werkelijkheid is de situatie juist omgekeerd. Afspraken in het milieurecht worden dan gemaakt als aanvulling op, of vooruitlopend op eenzijdige normstelling bij regelgeving of beschikkingen. Wat het overheidsbeleid betreft, zien we dat in het bijzonder bij de ontwikkeling ten aanzien van de milieuconvenanten.

Toch is het instrument van de afspraak in het milieurecht in opmars. Dit hangt zowel samen met de toenemende horizontalisering in de verhoudingen tussen overheid en burgers waarvan de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het duidelijke kenmerk draagt, als met het feit dat de milieuzorg een steeds grotere rol vervult in de afspraken die burgers met elkaar maken.

Afspraken en overeenkomsten

In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan het karakter en de mogelijkheden van afspraken in het milieurecht. Onder afspraken verstaan we: op elkaar afgestemde toezeggingen die verschillende gedaanten kunnen aannemen. Als dergelijke afspraken gemaakt worden met het oog op het in het leven roepen van rechtsgevolgen hanteren we de term 'overeenkomsten'. Het betreft dus juridisch genormeerde afspraken. De term 'overeenkomst' wordt vaak gemeden als men afspraken maakt die een dergelijke juridische dimensie missen of waarbij men de vraag of er rechtsgevolgen aan verbonden zijn (vooralsnog) in het midden wenst te laten. Ook dergelijke bestuursakkoorden (tussen bestuursorganen onderling) en vooral de convenanten (tussen overheid en bedrijfsleven) treffen we in het milieurecht aan. Overigens zien wij bij de bestuursakkoorden en milieuconvenanten of bij onderdelen daarvan afspraken aan die de vorm hebben van een overeenkomst.

Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke overeenkomsten

Bij de (rechts)overeenkomsten kan onderscheid worden gemaakt tussen afspraken die de intentie hebben een privaatrechtelijk rechtsgevolg in het leven te roepen en publiekrechtelijke overeenkomsten. In het eerste geval betreft het de overeenkomsten tussen burgers, overheidslichamen en burgers, of overheidslichamen onderling waarbij de overheidslichamen op gelijke voet als burgers aan het rechtsverkeer deelnemen en waarbij de inhoud van de rechtsbetrekking tussen partijen in beginsel door het privaatrecht beheerst wordt. Wat dit laatste betreft, kunnen we bijvoorbeeld denken aan een provincie die meetapparatuur leent van het Ministerie van VROM of aan een gemeente die een afspraak maakt met de provincie ter verwerking van bepaalde afvalstoffen. Heel vaak betreft het hier echter afspraken tussen burgers onderling (denk aan de schone-grondverklaring bij de overdracht van bouwgrond).

Bij publiekrechtelijke overeenkomsten zijn de partijen steeds overheidsinstellingen en betreft de overeenkomst steeds de gebruikmaking van overheidsbevoegdheden. We noemen als voorbeeld de overeenkomst tot oprichting van een intergemeentelijke milieudienst. Bij dergelijke gevallen wordt de rechtsverhouding beheerst door het publiekrecht en vaak is dat de Wet gemeenschappelijke regelingen of een andere staats- of administratiefrechtelijke wet.

Dit hoofdstuk is opgebouwd rond deze twee soorten overeenkomsten. In de eerste twee paragrafen gaan we in op de overeenkomsten, dus de afspraken met toepassing van het privaatrecht (par. 17.2) en het publiekrecht (par. 17.3). In de laatste twee paragrafen komen de afspraken aan de orde waarbij deze toepassing niet voorop staat: de bestuurlijke milieuakkoorden (par. 17.4) en de milieuconvenanten (par. 17.5). Uiteraard spitsen we de behandeling toe op de rol die dergelijke afspraken in het milieurecht (kunnen) vervullen.

Privaatrechtelijke milieu-overeenkomsten

Eerst komen de privaatrechtelijke milieuovereenkomsten aan de orde (par. 17.2). Op zich genomen maakt het niet veel uit of (privaatrechtelijke en publiekrechtelijke) overeenkomsten zich afspelen op het terrein van de milieuzorg of op andere maatschappelijke gebieden. Er bestaat niet zoiets als een milieurechtelijk overeenkomstenrecht. Wel is vaak sprake van pregnante toepassing van de bepalingen en beginselen uit het overeenkomstenrecht op de milieuproblematiek. Het is ook op dit terrein dat het milieurecht een voorhoedepositie inneemt doordat de grenzen worden verkend van de mogelijkheden die de instrumenten op dit terrein bieden voor de uitvoering van het beleid of de vormgeving van particuliere verantwoordelijkheden.

In paragraaf 17.2 worden in algemene zin enkele soorten privaatrechtelijke overeenkomsten behandeld die in het milieurecht van belang kunnen zijn. Daarbij bekijken we eerst de mogelijkheden die het privaatrecht biedt aan het bestuur om milieudoelstellingen te realiseren: de milieubeleidsovereenkomsten en vervolgens de mogelijkheden in dezen in handen van particulieren. Daarbij zal milieubescherming meestal zijdelings het doel zijn van de overeenkomst. Dit aspect speelt een steeds grotere rol bij de transacties waar verontreinigde grond in het spel is. Om die reden staan wij tamelijk uitvoerig stil bij de contractuele aspecten van dergelijke transacties. Aan het einde van die paragraaf wordt de vraag behandeld in hoeverre het bestuur de keuze heeft tussen privaatrecht of publiekrecht bij het voeren van een milieubeleid (het leerstuk van de 'tweewegenleer'). Dit wordt toegespitst op de toepassing van het privaatrechtelijke overeenkomstenrecht. De tweewegenleer vanuit het aspect van de handhaving komt in hoofdstuk 20 aan bod.

Publiekrechtelijke overeenkomsten

Paragraaf 17.3 handelt over publiekrechtelijke overeenkomsten in het milieurecht. Het betreft daarbij de milieuovereenkomsten die gericht zijn op het teweegbrengen van rechtsgevolgen, onder meer met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). We zullen daarbij onderscheiden tussen enerzijds de meervoudige besluitvorming tot overdracht van bevoegdheden aan een centrumgemeente, gemeenschappelijk orgaan of openbaar lichaam en aan de andere kant de overeenkomst tussen overheidsorganen in het kader van de onderlinge dienstverlening (bestuursovereenkomst). Gaat het in dat laatste geval over milieubevoegdheden dan is sprake van een publiekrechtelijke milieu-overeenkomst. In deze paragraaf behandelen we nog enkele bijzondere vormen van dergelijke overeenkomsten met een milieurechtelijk aspecten, zoals de beheers- en onderhoudsovereenkomsten op basis van de Natuurbeschermingswet en de waterakkoorden op basis van de Wet op de waterhuishouding.

Akkoorden en convenanten

In paragraaf 17.4 en 17.5 gaan we in op de mogelijkheid van het maken van afspraken door overheidsinstellingen die niet op rechtsgevolgen zijn gericht of waarvan partijen het rechtskarakter al dan niet bewust in het midden laten. Paragraaf 17.4 handelt over de zogenaamde bestuursakkoorden die tussen overheidsinstellingen onderling gesloten worden, terwijl in paragraaf 17.5 de milieuconvenanten aan bod komen.

In het eerste geval (bestuursakkoorden) betreft het afspraken tussen overheidsinstellingen (dat kunnen bestuursorganen maar ook openbare lichamen zijn) waarbij niet beoogd is rechtsgevolgen in het leven te roepen. Daarmee zijn ze nog lang niet zonder betekenis! De bindende kracht vloeit meestal voort uit normen van bestuurlijke ethiek en die kunnen onder omstandigheden dwingender zijn dan een oordeel van de rechter tot bijvoorbeeld betaling van een som geld. Ook op milieugebied zijn dergelijke overeenkomsten in opmars, niet zozeer vanwege hun 'ongedwongen' karakter, maar juist omdat besturen de behoefte hebben duidelijkheid te scheppen in de onderlinge relaties en die duidelijkheid ook naar buiten uit te dragen. Men denke aan de overeenkomsten tussen het RijK, het IPO en de VNG over het afvalstoffenbeleid en de bestuursakkoorden in verband met de uitvoering van de plannen van aanpak ten behoeve van de zogenoemde ROM-gebieden (gebiedsgericht milieu- en ruimtelijke-ordeningsbeleid).

Bij de milieuconvenanten gaat het om overeenkomsten tussen bestuursorganen en 'de markt', bestaande uit brancheorganisaties of individuele bedrijven. De juridische status van deze convenanten is vaak onduidelijk en het is niet zelden juist de bedoeling van partijen om een zekere mate van vrijheid in het sluiten en nakomen van dergelijke overeenkomsten te houden. Niettemin, of juist daarom hebben de milieuconvenanten de afgelopen jaren een grote vlucht genomen. We geven een overzicht van de belangrijkste onderwerpen waarvoor dergelijke convenanten zijn vastgesteld. De voor- en nadelen worden behandeld alsook wordt ingegaan op de afdwingbaarheid eventueel via andere wegen dan het privaatrecht. Na aandacht te hebben geschonken aan de ontwikkelingen in dezen op Europees niveau en in omringende landen, behandelen we de verhouding tot de regelgeving. Wanneer zijn convenanten effectiever dan regelingen en wanneer niet. Waar mogelijk wordt aandacht geschonken aan het standpunt van de rechter ten aanzien van dergelijke convenanten. Deze blijkt nog maar zelden geroepen te zijn zich daarover uit te spreken.