Overeenkomsten en milieubescherming

In deze paragraaf wordt de privaatrechtelijke overeenkomst als instrument voor milieubescherming beschouwd. In grote trekken behandelen we de overeenkomst in handen van de overheid waarbij ze nadrukkelijk als instrument van het milieubeleid wordt beschouwd en daarna in handen van burgers, waar milieubescherming doorgaans een bijkomend aspect is dat overigens wel steeds meer aan betekenis wint.

We staan echter eerst (in subpar. 17.2.2) kort stil bij enkele algemene aspecten bij het gebruik van het overeenkomstenrecht bij de milieubescherming, zoals de trendgevoeligheid van het instrument in handen van de overheid die samenhang met het aspect van de contractsvrijheid en de betekenis van de overeenkomst vanuit dit perspectief in handen van particulieren in samenhang met de toenemende juridificering van maatschappelijke verhoudingen.

Milieubeleidsovereenkomsten

Vervolgens behandelen we de mogelijkheden die het privaatrechtelijk overeenkomstenrecht de overheid biedt voor de uitvoering van het milieubeleid (subpar. 17.2.3). Daarbij staan de 'milieubeleidsovereenkomsten' centraal: op basis van het privaatrecht gesloten overeenkomsten tussen enerzijds overheidsinstellingen en aan de andere kant burgers, particuliere instellingen of bedrijven, ter uitvoering van het milieubeleid waarbij afspraken worden gemaakt over de hantering door de overheid van haar privaatrechtelijke of publiekrechtelijke bevoegdheden (A). Er wordt daarbij onderscheiden tussen 'zuiver' privaatrechtelijke overeenkomsten waarbij de overheid op gelijke voet en met gebruikmaking van dezelfde rechten als elke burger aan het rechtsverkeer deelneemt (verkoop of verpachting van grond, verhuur van gebouwen enzovoort) en de bevoegdhedenovereenkomst, waarbij het weliswaar gaat om een privaatrechtelijke overeenkomst, maar waarbij wordt gecontracteerd omtrent het gebruik (of juist niet gebruiken) van bepaalde bestuursbevoegdheden (zoals de vergunningverlening). Wat de zuiver privaatrechtelijke overeenkomsten betreft behandelen we de diverse mogelijkheden, maar ook beperkingen van dit instrument (B) en wordt afzonderlijk stil gestaan bij de overeenkomsten tussen bestuur en burgers waarbij de laatste afstand doet van bepaalde bestuursrechtelijke aanspraken zoals het beroepsrecht, in ruil voor bepaalde gunsten van het bestuur: de afstandsovereenkomst (C). Vervolgens behandelen we de overeenkomsten ten aanzien van het gebruik van bepaalde bestuursbevoegdheden: de bestuursovereenkomsten (D) en de overeenkomsten waarbij wordt afgesproken dat gebruik juist achterwege te laten: de gedoogovereenkomsten (E).

Particuliere milieubescherming

Natuurlijk speelt het overeenkomstenrecht vooral een belangrijke rol in de verhouding tussen burgers onderling: daar is het immers voor bedoeld. In subparagraaf 17.2.4 zullen we zien wat de burgers met elkaar kunnen afspreken als het gaat om de bescherming van het milieu. Ook hier wordt weer onderscheid gemaakt tussen de overeenkomsten, zij het dat we dit onderscheid hier niet tot uitgangspunt nemen bij de behandeling van de stof (A): er zijn overeenkomsten die de milieuzorg tot (hoofd)doel hebben (het contract voor de bouw van een zuiveringsinstallatie voor een bepaald bedrijf) en overeenkomsten waarbij het milieuaspect bijkomend is maar wel van belang kan zijn zoals als het 'schone-grond-beding' bij de verkoop van bouwgrond. Vanwege het grote belang voor de praktijk en de interessante jurisprudentie die daaromtrent is ontstaan, wordt (onder B) vrij uitvoerig stilgestaan bij de gevolgen van overeenkomsten ten aanzien van de overdracht van onroerend goed waarbij sprake is van bodemverontreiniging. Onder meer komt daarbij de vraag aan de orde wat koper en verkoper mogen verwachten op het punt van het 'normale gebruik' van het goed en hoever de informatie- en onderzoeksplichten reiken voor verkoper respectievelijk koper. Aan het einde van deze subparagraaf gaan we (onder C) kort in op een bijzondere bepaling ten aanzien van 'milieu-overeenkomsten' in de Wm: de mogelijkheid op basis van titel 15.10 van die wet voor de minister van VROM om overeenkomsten ten aanzien van een bepaalde afvalverwijderingsstructuur algemeen verbindend te verklaren.

Tweewegenleer

Waar in principe twee wegen openstaan voor de overheid om te komen tot afspraken over de realisering van het milieubeleid (de privaatrechtelijke en de publiekrechtelijke), is het de vraag in welke gevallen van welke weg gebruik mag worden gemaakt. De rechter heeft hier enkele duidelijke lijnen getrokken die zich nog steeds verder ontwikkelen en die erop neerkomen dat het publiekrecht prioriteit heeft. We zullen in subparagraaf 17.2.5 eerst de zogenoemde tweewegenleer plaatsen in de context van de hier behandelde problematiek (A). Vervolgens worden de situaties op een rij gezet waarbij de grenzen van het gebruik van het privaatrecht duidelijk zijn: waar is dat toegestaan en waar niet (B). Belangrijk is natuurlijk te weten hoe moet (of voor het bestuur: mag) worden gehandeld als zich andere dan deze situaties aandienen. Het zal duidelijk zijn dat de jurisprudentie ons daar de weg dient te wijzen en dat doet ze ook redelijk goed (C). Bij de behandeling van de tweewegenleer zien we als hoofdlijn dat de privaatrechtelijke weg alleen bewandeld mag worden als daarmee de publiekrechtelijke niet wordt doorkruist of gefrustreerd, al moeten we voorzichtig zijn deze conclusie onvoorwaardelijk te laten gelden voor de toepassing door de overheid van het contractenrecht. De vragen over in hoeverre het gebruik van het privaatrecht beperkt wordt door de toepassing van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, over de bescherming van derde-belanghebbenden, het mogelijk misbruik van een machtspositie en over de doorbreking van de structuur van publiekrechtelijk bevoegdheidsverdeling, gaan het bestek van dit boek te buiten. We volstaan dan ook met de belangrijkste jurisprudentiële lijnen ten aanzien van de bevoegdheidsgrondslag - dit tegen de achter grond van het gebruik als milieu-instrument door de overheid - te schetsen.