18.1 Inleiding op hoofdstuk 18

Zonder de beschikbaarheid én de toepassing van een adequaat handhavingsinstrumentarium verliezen milieurechtelijke bepalingen hun zin. Dit kan zowel het gevolg zijn van het feit dat de naleving maatschappelijk zo vanzelfsprekend wordt geacht dat handhaving overbodig is als van het feit dat op grote schaal overtreding plaatsvindt die zonder rechtsgevolgen blijft. Jammer genoeg is in het milieurecht van deze tweede omstandigheid vaker sprake dan van de eerste. Anderzijds moet men zich in de situatie waar intensieve handhaving door een omvangrijk overheidsapparaat nodig is, de vraag stellen of dergelijke normen (nog) wel tot het algemeen rechtsbewustzijn van een volk gerekend kunnen worden. Tussen deze grenzen speelt zich de handhaving van het milieurecht af: er moet sprake zijn van een zeker maatschappelijk draagvlak voor de normen waarop de handhaving betrekking heeft en tegelijk moet effectief gebruik worden gemaakt van de beschikbare instrumenten zodat de naleving van de normen ook verzekerd kan worden.

Hier weerspiegelt zich een wederkerigheid in de relatie tussen de normstellende overheid en de normontvangende burger, die te maken heeft met het moderne 'sociaal contract' dat in een democratische rechtsstaat bestaat tussen de staat en haar burgers en dat een hoge maatschappelijke acceptatiegraad eist van de normen. Dit is in het recht temeer noodzakelijk aangezien juridische normen desnoods tegen de zin van de burgers kunnen worden afgedwongen. Anders dan bij louter ethische, religieuze of politieke normen kunnen rechtsnormen - en dus ook de normen uit het milieurecht - door de overheid met straffe hand worden gehandhaafd. Dit kan weliswaar bijdragen aan de effectiviteit van de normen, maar stelt in een rechtsstaat ook bijzondere eisen aan de totstandkoming en de kwaliteit van dergelijke normen.

Bij de handhaving blijkt naast de maatschappelijke kwaliteit vaak ook de juridische kwaliteit van de normen. Zo kan in een handhavingsprocedure door het handhavende overheidsorgaan (bestuur of rechter) worden vastgesteld dat bepaalde normen te vaag zijn en om die reden te weinig zekerheid bieden, ten onrechte strenger zijn dan andere in een soortgelijke situatie, in strijd zijn met normen van hoger orde of met de bedoeling van de wetgever enzovoort. Deze toets is een belangrijke factor bij de handhaving, zowel ten opzichte van de overtreders van de norm als ten aanzien van het bestuur dat die norm heeft vastgesteld. In dat laatste geval vormt de handhaving dus onderdeel van het terugkoppelingsproces in de normstelling, waarbij de gebreken worden hersteld via de aanpassing van de milieurechtelijke bepalingen. Zie in dat verband de laatste schakel van de reguleringsketen die in subparagraaf 1.2.4, onder B wordt geïntroduceerd.

In dit hoofdstuk worden de handhavingsbepalingen van de Wet milieubeheer (Wm) behandeld. Dit betekent dat we het voornamelijk hebben over de bestuursrechtelijke handhaving van het milieurecht, dus het (ter handhaving van de milieuwetgeving) uitoefenen van toezicht en het opleggen van sancties door bestuursorganen die niet met strafvordering zijn belast.

De strafrechtelijke en de privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden voor de overheid komen achtereenvolgens in de hoofdstukken 19 en 20 aan de orde.

Eerst (par. 18.2) behandelen we de ontwikkeling van de bestuursrechtelijke handhavingsbepalingen die in het milieurecht worden toegepast. Nadat in het begin van de jaren negentig de bepalingen uit de sectorale milieuwetten die op de handhaving betrekking hadden in de Wm werden geïntegreerd, zijn de belangrijkste vanaf 1 januari 1998 weer daaruit verdwenen en ondergebracht in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Wm bevat nog slechts enkele aanvullende bepalingen waaronder (nog) de regeling van de intrekking van vergunningen en ontheffingen als sanctie. Het proces van deze integratie in twee fasen wordt in deze paragraaf beschreven waarbij de onderlinge verhouding tussen de handhavingsbepalingen in de verschillende wetten wordt duidelijk gemaakt.

In paragraaf 18.3 behandelen we enkele bepalingen betreffende de bestuurlijke handhaving die nog in de Wm zijn te vinden en die betrekking hebben op zaken die aan de toepassing van handhavingsinstrumenten vooraf gaan of ten grondslag liggen. Het betreft de bestuurlijke zorgplicht, het handhavingsoverleg en het bestuurlijk toezicht.

Paragraaf 18.4 vormt het zwaartepunt van dit hoofdstuk: daarin worden de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten behandeld. Nadat eerst aandacht is besteed aan enkele algemene aspecten bij de toepassing van die instrumenten worden vervolgens in subparagrafen de drie instrumenten: bestuursdwang, dwangsom en intrekking van de vergunning of ontheffing als sanctie behandeld. Het is vooral de dwangsom die, aanvankelijk secundair ten opzichte van de toepassing van bestuursdwang, thans die toepassing in veel gevallen heeft verdrongen en wat de frequentie van toepassing betreft op de eerste plaats is komen te staan. Het is echter nog steeds de bestuursdwang die als dwangmiddel voor de 'zwaardere gevallen' dient. De intrekking van de ontheffing of vergunning wordt in afdeling 8.1.2 Wm als instrument ter bescherming van het milieu opgevoerd. In hoofdstuk 18 Wm betreft het echter de intrekking als sanctie. Voor gebruikmaking van deze bevoegdheden gelden bijzondere voorwaarden. Daartoe behoort onder meer dat betrokkene in beginsel eerst de gelegenheid moet krijgen binnen een bepaalde termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming met de voorschriften te brengen (hersteltermijn). Op deze en andere eisen bij de toepassing van deze sancties wordt vrij uitvoerig ingegaan.

Paragraaf 18.5 bevat een behandeling van procedurele aspecten bij de toepassing van handhavingsinstrumenten. Daar gaan we onder meer in op de mogelijkheid voor ieder om het bestuur te verzoeken handhavend op te treden en de procedurele aspecten van zo'n verzoek, de toepassing van het procedurerecht van de Awb bij het gebruik van handhavingsbevoegdheden, de inwerkingtreding van handhavingsbesluiten en de intrekken ervan. Tot de procedurele aspecten rekenen we ook de rechtsbescherming voor de (potentiële) overtreder en voor derde-belanghebbenden. In die paragraaf wordt ten slotte ingegaan op de samenloop van bestuurlijke handhavingsmiddelen die soms geboden is (dwangsom of bestuursdwang na intrekking van een vergunning) en soms niet toegestaan is (de toepassing tegelijk van bestuursdwang en dwangsom).

In paragraaf 18.6 staan we stil bij een verschijnsel dat zo oud is als de milieuwetgeving zelf, maar pas vanaf het begin van de jaren negentig in de belangstelling is komen te staan: het bestuurlijk gedogen. Onder welke voorwaarden kan het bevoegd gezag de handhaving achterwege laten en in hoeverre accepteert de bestuursrechter een gedoogbeleid? We zullen zien dat door de rijksoverheid in algemene zin en voor het milieurecht in het bijzonder beleidslijnen zijn ontwikkeld die door de rechter worden gevolgd. Daarbij houdt deze tevens ruimte open tot genuanceerde en verfijnde toepassing van deze beleidslijnen in de praktijk. In een afzonderlijke subparagraaf gaan we in op de rechtsbescherming tegen gedoogbesluiten. Daar komt de vraag aan de orde wie van deze mogelijkheid gebruik kan maken en welke procedure daarbij gevolg dient te worden.

In de laatste subparagraaf van dit hoofdstuk wordt ingegaan op de opstelling van het Openbaar Ministerie (OM) en de strafrechter ten opzichte van het bestuurlijk gedogen. Er blijkt hier nog het nodige licht te zitten tussen, het optreden van de verschillende handhavingsinstanties, dat door de rechter wordt geaccepteerd, ondanks pogingen om tot betere afstemming in de praktijk te komen.