In deze paragraaf behandelen we de juridische 'omgeving' van de toepassing van de bestuurlijke handhavingsmiddelen. Het betreft dan de verplichting van het bestuur tot handhaving van de milieuregels en in dat verband het verzamelen van gegevens en het behandelen van klachten, het organiseren en plegen van overleg met andere handhavingsinstanties en de uitoefening van bestuurlijk toezicht.

We besteden hierna eerst aandacht aan de bestuurlijke zorgplicht (art. 18.2 Wm), waarbij de inhoud, de achtergronden en de status van de desbetreffende bepalingen aan de orde komen. Deze zorgplicht bestaat in feite uit die deelplichten (A) die we achtereenvolgens aan de orde stellen: de zorg voor de bestuurlijke handhaving, de gegevensverzameling in dat verband en de behandeling van klachten. Bij de uitvoering van de zorgplicht moet het bestuur zich laten leiden door zijn eigen beleid: met het milieubeleidsplan moet rekening worden gehouden. In de praktijk betekent dat omgekeerd dat in het plan het handhavingsbeleid moet worden vastgelegd (B). Ook achteraf dient er een zekere verantwoording van het handhavingsbeleid plaats te vinden (C). Daartoe bepaalt de Wm (art. 21.1) dat de dagelijkse besturen van provincies en gemeenten in hun jaarlijkse beleidsverslag de algemene besturen informeren omtrent de stand van zaken op dit punt. Het zelfde geldt voor de minister aan de Staten-Generaal.

In de Wm is ook een regeling opgenomen van het overleg tussen de verschillende handhavende diensten (art. 18.3 Wm). Aan GS wordt daarbij een centrale taak toebedeeld. In subparagraaf 18.3.3 behandelen we de bestaande overleggremia's op provinciaal (A), gewestelijk (B) en landelijk © niveau. Kort gaan we in op een bijzondere overlegsituatie bij de handhaving van bepalingen betreffende de verwijdering van gevaarlijk afval, waarbij de minister van VROM een belangrijke rol speelt (D).

Het bestuurlijk toezicht vervult bij de handhaving een belangrijke rol. Er kan immers een belangrijke preventieve functie van uitgaan en ook kan het van belang zijn bij de latere toepassing van handhavingsinstrumenten als die toepassing onvermijdelijk is. Anders dan ten aanzien van de bestuurlijke zorgplicht en het handhavingsoverleg, zijn de belangrijkste bepalingen met betrekking tot het toezicht niet in de Wm maar vanaf 1 januari 1998 in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te vinden. Na enkele algemene beschouwingen over de aard en functie van het bestuurlijk toezicht (A) behandelen we de aanwijzing van de toezichthouders waarvoor de Awb verwijst naar de specifieke bestuursrechtelijke wetten (B). In de praktijk van het milieurecht komt het erop neer dat ambtenaren van gemeenten, provincies en het Rijk worden aangewezen, samenhangend met de aard van de inrichting (bevoegd gezag) of van de milieuproblematiek. De bevoegdheden van de toezichthouders zijn voornamelijk in de Awb te vinden (artt. 5:15 t/m 5:19); de Wm voegt daar nog voor het Rijk een bevoegdheid toe op het punt van de handhaving van de bepalingen ten aanzien van de verwijdering van gevaarlijk afval (art. 18.5). Het noodzakelijke complement van de toezichthoudende bevoegdheden vormen de verplichtingen voor degenen die met het toezicht worden geconfronteerd om medewerking te verlenen: de medewerkingsplicht is opgenomen in artikel 5:20 Awb en vervangt aldus een soortgelijke bepaling die voorheen in artikel 18.6 Wm was opgenomen (D). Als er een geheimhoudingsplicht bestaat kan dat een rechtvaardigingsgrond vormen voor weigering van deze verplichte medewerking.

De relatie tussen toezicht en opsporing wordt in dit hoofdstuk niet behandeld maar komt in hoofdstuk 19 aan de orde.