In subparagraaf 18.3.4 hebben we erop gewezen dat het bestuurlijk toezicht een belangrijke preventieve rol kan vervullen bij de handhaving van het milieurecht. Als waarschuwingen in dat verband echter niet helpen loopt het toezicht doorgaans uit op de toepassing van een van de handhavingsmiddelen die we in deze paragraaf bespreken. Daarbij moet een keuze worden gemaakt uit de middelen die het bestuursorgaan bij de handhaving van de milieuvoorschriften ter beschikking staan. Het betreft bestuursdwang, de bestuurlijke dwangsom en de intrekking van de vergunning of ontheffing als sanctie. Het hangt van de aard van de overtreding af of het bestuur de overtreder aanschrijft met de dreiging zelf de situatie in orde te zullen brengen (bestuursdwang, doorgaans als zwaarste middel gezien), aan het bestuur een dwangsom te verbeuren of de vergunning of ontheffing in te trekken, welk laatste middel ook zeer ingrijpend kan zijn en vooraf gaat aan de toepassing van een van beide andere instrumenten.

Daarnaast kan het bestuur overwegen gebruik te maken van privaatrechtelijke instrumenten of afspraken te maken met het openbaar ministerie over de toepassing van strafrechtelijke instrumenten. Ook zijn combinaties van deze toepassingen denkbaar. Op deze andere instrumenten en hun toepassing samen met bestuurlijke handhavingsinstrumenten gaan we in hoofdstuk 19 (strafrechtelijke handhaving) en 20 (privaatrechtelijke handhaving) nader in. De samenloopproblemen tussen de bestuurlijke handhavingsinstrumenten komen in subparagraaf 18.4.6 aan de orde.

In deze paragraaf behandelen we eerst (subpar. 18.4.2) enkele algemene aspecten van de toepassing van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten. Daar wordt (onder A) nader ingegaan op de grondslagverschuiving per 1 januari 1998 voor de dwangsom van de Wm naar de Awb wat niet geldt voor de intrekking als sanctie die (vooralsnog) in de Wm geregeld blijft. We besteden ook aandacht aan de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is tot sanctievaststelling- en toepassing waarbij de ministeriële bestuursdwangbevoegdheid die als aanvullend instrument in de Wm is opgenomen bijzondere aandacht krijgt. In de andere onderdelen van deze subparagraaf komt aan de orde (B) wie het initiatief kan nemen tot het treffen van handhavingsmaatregelen (ieder, het bevoegd gezag en soms de minister), tot wie de sanctie moet zijn gericht © en of er extra waarborgen gelden op basis van het Europese mensenrechtenverdrag (D). Tamelijk uitvoerig staan we daarna (E) stil bij de criteria die gelden voor de toepassing van sanctiebesluiten. Omdat deze criteria bij verschillende sancties vaak dezelfde zijn, behandelen we ze in het eerste algemene hoofdstuk onder gelijke noemers waarbij overigens wel specifiek wordt ingegaan op de toepassing bij verschillende instrumenten.

In drie afzonderlijke subparagrafen behandelen we vervolgens de drie handhavingsinstrumenten die in het milieurecht worden toegepast: bestuursdwang, dwangsom en intrekking vergunning of ontheffing als sanctie.

Het in subparagraaf 18.4.3 behandelde middel van bestuursdwang schept de mogelijkheid voor het bestuur om de situatie die niet in overeenstemming is met de voorschriften weer 'en règle' te (doen) zijn. Het zal duidelijk zijn dat de toepassing van dit soms diep ingrijpende instrument met de nodige waarborgen omgeven dient te zijn. Afzonderlijk gaan we daarbij in op de achtergrond en inhoud van het instrument (A), de aard van het besluit en de wijze waarop het moet worden bekend gemaakt (B), de verplichting om een hersteltermijn te bieden, die overigens in spoedeisende gevallen achterwege kan blijven (C) en het kostenverhaal en de wijze waarop dat verhaalsrecht moet worden uitgeoefend (D).

In het Nederlandse recht zijn diverse typen dwangsom te onderscheiden. Een wettelijke dwangsom houdt in dat men een geldbedrag verbeurt per dag of omstandigheid dat men in gebreke is te voldoen aan de wettelijke plicht. Deze dwangsom is men dus van rechtswege verschuldigd bij handelen in strijd met bepaalde voorschriften (zie bijv. art. 17, derde lid Wet agrarisch grondverkeer). De rechter kan op verzoek van een van de partijen of uit eigen beweging een bestuurlijke (zie art. 8:72 Awb waar het de uitvoering van de uitspraak door het bestuur betreft) of civielrechtelijke (zie artt. 611a e.v. Rv) dwangsom opleggen bij niet voldoen aan een bepaalde wettelijke plicht of rechterlijke uitspraak. Bij (civielrechtelijke of publiekrechtelijke) overeenkomst kan men afspreken dat een bepaalde dwangsom zal worden verbeurd bij niet-voldoen aan de contractuele verplichtingen. Ten slotte is er de bestuurlijke dwangsom, die opgelegd kan worden door bestuursorganen om de naleving van door deze organen gestelde voorschriften af te dwingen. In subparagraaf 18.4.4 bespreken we deze laatste: de bestuurlijke dwangsom, in de Awb zuiverder aangeduid als 'last onder dwangsom'. Juist vanwege het ingrijpende karakter van de bestuursdwang is het instrument van de bestuurlijke dwangsom een voor het bestuur populair middel gebleken om hetzelfde doel te bereiken: naleving van de milieuvoorschriften. Dit pas vrij laat in de milieuwetgeving en thans in de Awb opgenomen instrument maakt het mogelijk met een vaak stevige financiële stok achter de deur de naleving van die voorschriften af te dwingen. Ook hiervoor gelden echter de nodige waarborgen ter verzekering van een verantwoord gebruik. We zullen ook in deze subparagraaf ingaan op de achtergrond en inhoud van het instrument (A), de aard van het besluit en wijze van voorbereiding en bekendmaking (B) en de verplichte hersteltermijn die overigens niet geldt als een herhaling dreigt van de overtreding (C). De dwangsommodaliteiten worden behandeld (een bedrag ineens, per tijdseenheid of per overtreding) waarbij de hoogte van de dwangsom en de criteria voor toepassing aan de orde komen (D) en er wordt ingegaan op de invorderingsproblematiek.

In subparagraaf 18.4.5 gaan we in op het derde bestuurlijke handhavingsinstrument dat voor het milieurecht relevant is: de intrekking van de vergunning of ontheffing als sanctie. Men moet dit instrument goed onderscheiden van de intrekking met het oog op de milieubescherming. In dat laatste geval kan de intrekking een middel zijn om een einde te maken aan ernstige overlast van een inrichting die overigens volgens de vergunningsvoorschriften in werking is. Hier betreft het inrichtingen die niet volgens de voorschriften in werking zijn. Dit instrument kent nog geen algemene regeling in de Awb: het betreft een specifieke regeling voor het milieurecht die in de Wm is opgenomen. De intrekking betekent uiteraard niet dat wél volgens de normen wordt gehandeld, doch vormt slechts een opmaat voor de toepassing van andere handhavingsmiddelen die ertoe moeten leiden dat de activiteiten ook daadwerkelijk worden stilgelegd. Omdat de ene stap noodzakelijkerwijs gevolgd moet worden door de andere, zal het bestuur zich goed moeten beraden op toepassing daarvan. We behandelen eerst de juridische grondslag en de criteria voor toepassing van dit instrument (A) en vervolgens het verschil met de 'gewone' intrekking (B) alsook de uitgestelde inwerkingtreding van deze sanctie (C). Ook hier moet de overtreder eerst de gelegenheid worden geboden zijn handelen in overeenstemming te brengen met de voorschriften (D). Aan het einde van deze paragraaf staan we kort stil bij het onzelfstandige karakter van deze sanctie: eenmaal opgelegd zal - als handhaving noodzakelijk blijkt - toepassing van een van beide andere bestuurlijke sancties moeten volgen en kunnen zo nodig ook strafrechtelijke sancties worden opgelegd (E).

Bij dat laatste sluit subparagraaf 18.4.6 aan waarin we de samenloop tussen verschillende bestuursrechtelijke sancties behandelen. Deze samenloop is zoals we gezien hebben door de wetgever uitgesloten wat betreft de bestuursdwang en de dwangsom, maar lijkt onontkoombaar bij de intrekking enerzijds en een van de beide andere aan de andere kant. We werken dat onderwerp in dit laatste onderdeel van deze paragraaf wat nader uit.